I OSK 2466/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 433/11 w sprawie ze skargi Mieczysława G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 433/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w sprawie projektu wykazu lokali mieszkalnych stanowiących własność m.st. Warszawy przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Uchwałą z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie art. 34 ust.1 i 2 oraz art. 35 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) uchwalił sporządzenie projektu wykazu nr [...], lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu w brzmieniu załącznika do uchwały. Dotyczyło to lokali mieszkalnych nr 1, 2 i 3 w budynku przy ul. Sz. 3. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] ustalił, że M. G. wstąpił z dniem 17 lipca 2006 r. w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr 3 przy ul. Sz. 3 w miejsce zmarłej w dniu 17 lipca 2006 r. A. G., jego matki. Pismem z dnia 16 marca 2009 r. skarżący zwrócił się do organu o zawarcie umowy najmu lokalu. Jednocześnie oświadczył, iż chce skorzystać z przysługującego mu prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu. Umowa najmu lokalu została zawarta w dniu 18 sierpnia 2009 r. Skarżący złożył organowi ankietę w sprawie wykupu lokalu nr 3 przy ul. Sz. 3. Organ, pismem z dnia 15 stycznia 2010 r., powiadomił skarżącego, iż sprawa nie może być załatwiona z uwagi na prowadzone czynności wyjaśniające. Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. organ poinformował skarżącego, iż Zarząd Dzielnicy [...] , korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich, nie wyraził zgody na sprzedaż lokalu. O treści powyższego rozstrzygnięcia skarżący powiadomił Wojewodę Mazowieckiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...], Zarządy Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z dnia [...] lutego 2010 r., o niewyrażeniu zgody na wykup lokalu nr 3 przy ul. Sz. 3 przez M. G.. Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r., skarżący wezwał Zarząd Dzielnicy do zbycia nieruchomości. Uchwałą Nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. wprowadził zmianę w uchwale Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2005 r., polegającą na wykreśleniu z wykazu Nr [...] lokalu mieszkalnego oznaczonego nr 3. Skarżący wystąpił do organu, pismem z dnia 8 grudnia 2010 r., z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił naruszenie jego praw i uniemożliwienie mu wykupu lokalu na zasadach wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. Zastępca Burmistrza dzielnicy [...] m.st. Warszawy poinformował skarżącego o podtrzymaniu, uchwałą Zarządu z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiska zajętego w uchwale Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2010 r. M. G. wniósł do WSA w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie sporządzenia projektu wykazu nr [...] lokali mieszkalnych stanowiących własność m. st. Warszawy położonych w budynku przy ul. Sz. 3 przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu i przedstawienia ich pod obrady Rady Dzielnicy [...] w celu zaopiniowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust.1 oraz art. 34 ust. 1 pkt. 3 i art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Dzielnicy. W rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna. Interes prawny powinien bezpośrednio konkretnie i realnie dotyczyć sytuacji prawnej skarżącego. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, gdyż zaskarżona uchwała dotyczyła tylko lokalu mieszkalnego najmowanego przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w trybie art. 58 § 1 pkt. 2 P.p.s.a., względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że informację o wyłączeniu lokalu nr 3 przy ul. Sz. w Warszawie ze sprzedaży na rzecz najemców, uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zarządu Dzielnicy [...] , uzyskał skarżący z pisma Urzędu Dzielnicy [...] – Wydziału Zasobów Lokalowych z dnia 6 października 2010 r. doręczonego mu 14 października 2010 r. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. skarga na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 tej ustawy, może być wniesiona po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący, zdaniem Zarządu Dzielnicy [...] , uchybił temu terminowi, jako że z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpił dopiero w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. doręczonym organowi 9 grudnia 2010 r. Wprawdzie skarżący, w piśmie z dnia 20.10.2010 r., złożył za pośrednictwem Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy odwołanie do Wojewody Mazowieckiego wnosząc o uchylenie uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] , ale Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2010 r., odwołanie to odrzucił, w obszernym wyjaśnieniu wskazując, że Wojewoda nie jest organem rozpatrującym skargi, a organem rozpatrującym uchwały jednostek samorządu terytorialnego w trybie nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że jedynie wniesienie skargi w trybie art. 101. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest ograniczone terminami o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Termin nie dotyczy natomiast wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wezwał Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia jego praw zaskarżoną uchwałą i we wskazanym terminie wniósł skargę do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że skarżący legitymację posiada. Przepisy art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Taką dodatkową przesłankę wprowadził natomiast, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, Zarząd Dzielnicy [...] wskazując, że odmowa zgody na wykup lokalu przeznaczonego do sprzedaży uzasadniona jest na dużą powierzchnią mieszkalną lokalu zajmowanego przez jednego najemcę. Sąd stwierdził, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wykup lokalu obowiązywała uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], umożliwiająca mu jako spełniającemu wszystkie wymogi przewidziane prawem nabycie na własność lokalu przeznaczonego tą uchwałą do sprzedaży. Skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o właściwości sądów administracyjnych – art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 lipca 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdził, że składający skargę kasacyjną organ wnosi o jego uchylenie w całości, z przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu, treść art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy tylko aktów i innych czynności administracji publicznej z zakresu imperium a nie z zakresu innych czynności jakie są przypisane administracji publicznej, jak choćby czynności ze sfery cywilnoprawnej. W konsekwencji, skoro, dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w sferze przepisów prawa cywilnego, jurysdykcja nad tymi działaniami, w przypadku sporów, powinna być sprawowana przez sądy powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu stwierdzić należy, że niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Bliższej analizy wymaga, w świetle podstawy kasacji, podstawa nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. - niedopuszczalność drogi sądowej. Po pierwsze skonstatować należy, że nie jest trafny wywód skargi kasacyjnej upatrujący zaistnienie tej przesłanki nieważności w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwalifikował zaskarżonej uchwały jako aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego, stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała, mieści w katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Katalog ten zawarty jest w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. i nie ogranicza się do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to uchwała organu jednostki pomocniczej (dzielnicy) upoważnionej do wykonywania funkcji organu gminy (Miasta Stołecznego Warszawy) w przedmiocie przeznaczenia lokalu gminnego do sprzedaży. Taka uchwała, oparta o art. 35 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.), dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I są 632/02, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 156824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, niepublikowany, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 491/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 308413). Zaskarżona uchwała mieści się zatem w pojęciu uchwał organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podlega więc zaskarżeniu na podstawie tego przepisu ustrojowego, jak i przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Z uwagi na brak zarzutu kasacyjnego w tym zakresie, Naczelny Sad Administracyjny nie może zająć stanowiska w kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i naruszenia tego interesu zaskarżoną uchwałą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.