I OSK 659/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1338/12 w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga – Południe m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1338/12, po rozpoznaniu skargi B. S., stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Praga – Południe m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: B. S. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Gminy Warszawa-Centrum w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w budynku położonym przy ul. [...] stanowiącym własność Gminy Warszawa-Centrum wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W § 1 zaskarżonej uchwały Zarząd wskazał, że z wykazu nr [...], stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] marca 1996 r. wykreśla się lokal oznaczony nr [...] przy ul. [...]. Najemcą lokalu nr [...], zgodnie z umową najmu z dnia 10 października 1991 r., jest B. S., która w dniu 21 listopada 2011 r. wystąpiła z ankietą o jego wykup. Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni [...]m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...]m2. Uzasadniając stanowisko w sprawie wykreślenia lokalu nr [...] z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży organ stwierdził, że ww. lokal został przeznaczony do sprzedaży, kiedy sytuacja mieszkaniowa miasta i wynikająca z niej polityka była inna. Zarząd wskazał, że możliwość sprzedaży w trybie bezprzetargowym, przewidziana w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), mimo braku konkretnych ustawowych zastrzeżeń w tej mierze, winna być w każdym przypadku poprzedzona szczegółową analizą w ramach zasad racjonalnego gospodarowania zasobem lokalowym, w tym pod kątem skutków trwałej utraty własności danego lokalu. Następnie organ podkreślił, że mając na uwadze ilość osób oczekujących na najem, w tym o średniej powierzchni, do sprzedaży tego typu lokali należy podchodzić z dużą starannością. W uzasadnieniu uchwały przywołano również wytyczne Prezydenta m.st. Warszawy zawarte w piśmie z dnia 1 października 2010 r. adresowanym do burmistrzów dzielnic wskazujące, że sprzedaż lokali ma być efektem przemyślanej uporządkowanej koncepcji gospodarowania nieruchomościami, a nie jedynie rezultatem chaotycznych decyzji podejmowanych ze względu na oczekiwanie najemców. Pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. B. S. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy odrzucił wezwanie B. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że wezwanie należy odrzucić z uwagi na niewłaściwy tryb postępowania, bowiem sprawy wykupu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, w trybie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlegają trybowi postępowania administracyjnego. Zarząd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do sporządzenia protokołu z negocjacji, nie zostały więc ustalone istotne warunki umowy. W związku z tym lokal nr [...] przy ul. [...] pozostaje nadal w posiadaniu gminy i gmina jako właściciel może w każdej chwili odstąpić od zamiaru sprzedaży. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę z dnia [...] marca 2012 r. B. S. podkreśliła, że Zarząd ww. uchwałę podjął już po złożeniu wniosku o wykup lokalu, oraz że z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży został wykreślony wyłącznie lokal, którego jest najemcą B. S. Zdaniem skarżącej takie działanie organu narusza art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, co do braku kognicji sądów administracyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy rozpoznawaniu skargi złożonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w pierwszej kolejności Sąd musi zbadać, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy narusza indywidualny interes strony. Zdaniem Sądu wszystkie te przesłanki warunkujące merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi zostały spełnione. Wprawdzie ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej "spraw z zakresu administracji publicznej", jednakże w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Skarga przewidziana w powyższym przepisie jest bowiem jedną z prawnych gwarancji realizacji zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności. Dokonana w ten sposób ocena zaskarżonej uchwały prowadzi, zdaniem Sądu I instancji, do wniosku, że jest ona z zakresu administracji publicznej i może być przedmiotem skargi do sądu w trybie art. 101 ustawy samorządowej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Z kolei art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. określa, na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości i jest to m.in. zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publiczne. Z kolei interes prawny skarżącej wynika z przysługującego jej prawa najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa pierwszeństwa, które już było przewidziane w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o które to przepisy została wydana uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] w sprawie w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w budynku położonym przy ul. [...] stanowiącym własność Gminy Warszawa-Centrum wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. Powołano się także na art. 23 ust. 1 i 3 nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który stanowił, że najemców lub dzierżawców lokali stanowiących własność gminy i przeznaczonych do sprzedaży lub do oddania w użytkowanie wieczyste, zamieszczonych w wykazie - zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Prawo pierwszeństwa zostało także zagwarantowane ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mocą której utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Z przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, zdaniem WSA w Warszawie, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osoby takie zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca B. S. ankietę o wykup lokalu nr [...] przy ul. [...] złożyła dopiero na gruncie nowych regulacji prawnych, w dniu 21 listopada 2011 r. Zdaniem Sądu ta okoliczność nie może jednak wpływać na utratę ekspektatywy prawa. Uzyskanie ekspektatywy prawa do zakupu lokalu nie jest wprawdzie równoznaczne z nabyciem prawa, jednakże skoro ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie wygasił prawa pierwszeństwa najemców lokali mieszkalnych do jego zakupu, wprowadzając dodatkowo warunek złożenia wniosku o wykup lokalu, to nie można, zdaniem Sądu I instancji, prawa pierwszeństwa nabytego na gruncie poprzednich regulacji prawnych odbierać poprzez zmianę uchwały. Podkreślono także, że przywołane przepisy art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, taką dodatkową przesłankę wprowadził natomiast, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, Zarząd Dzielnicy wskazując, że powodem wykreślenia lokalu skarżącej jest fakt, zmiany polityki gospodarowania mieniem gminnym. Wskazano również, że przepisy podane jako podstawa prawna podjętej uchwały nie zawierają uprawnienia do odstąpienia od gwarantowanego ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu, a następnie ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa pierwszeństwa. Uchwała Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy ma charakter typowo kompetencyjny. Z kolei § 7 Uchwały Nr XLVI/992/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych (Dz. U. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9574 ze zm.) nie dotyczy lokali objętych wykazami uprzednio podanymi do wiadomości publicznej. Ponadto treść rozdziału VIII pt. "Działania w zakresie poprawy wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Stołecznego Warszawy" załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLI/1272/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 2 października 2008 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy na lata 2008-2012 (przywoływanej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) nie wprowadza żadnych dodatkowych wymagań w związku z uprawnieniami płynącymi z zasady pierwszeństwa w stosunku do zawartych w przepisie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższej uchwały wynika jedynie, że wobec zmniejszających się zasobów lokalowych stanowiących własność miasta Warszawa dzielnice powinny w sposób przemyślany i racjonalny typować lokale do sprzedaży najemcom. Zdaniem Sądu Zarządy Dzielnic winny jednak takich analiz dokonywać przede wszystkim na etapie przygotowującym odpowiednią uchwalę, a nie dopiero po jej uchwaleniu, ponadto co istotne w sprawie uchwała ta nie obowiązywała w dniu wydawania uchwały nr [...]. W konsekwencji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że co do zasady gmina jako właściciel spornego lokalu może zmienić zdanie na temat przeznaczenia go do sprzedaży i zmienić w tym zakresie także własną uchwałę, ale można było to zrobić jedynie do czasu zaakceptowania przez uprawnionego najemcę przedstawionej mu oferty. Zarząd Dzielnicy nie może bowiem swoim działaniem prowadzić do niepewności prawnej polegającej na tym, że dopiero po 12 latach po podjęciu uchwały o przeznaczeniu lokalu mieszkalnego do sprzedaży, przedstawieniu w tym zakresie ceny 1m2 lokalu oraz ceny 1m2 działki, jej przyjęciu przez skarżącą, zmienia zdanie i wycofuje swoją ofertę sprzedaży z powodu, zmiany polityki gospodarowania lokalami. Zarząd Dzielnicy, tak jak wszystkie jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, ma obowiązek działania zgodnie z prawem i w granicach określonych przepisami prawa. Wobec powyższego WSA w Warszawie uznał, że zmiana uchwały o przeznaczeniu lokali do sprzedaży w zakresie dotyczącym lokalu, którego najemcą jest skarżąca została podjęta z rażącym naruszeniem art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zaś do przywoływanego w odpowiedzi na skargę postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11 Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie to dotyczyło uchwały o innym zakresie przedmiotowym a także wydanej w oparciu o innym stan faktyczny sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m. st. Warszawy, domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, oraz obrazę art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez niewłaściwe jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości stanowiące własność gminy mogą być przedmiotem sprzedaży (art. 13) i sprzedaż następuje w formie aktu notarialnego art. 27). Z dowolności dysponowania nieruchomością, "może być przedmiotem sprzedaży" a także z formy przeniesienia własności - aktem notarialnym a nie decyzją administracyjną, wynika jednoznacznie, że czynności te mieszczą się w sferze działań cywilnoprawnych - dominium a nie w sferze imperialnej. Skoro, więc sprawy związane ze sprzedażą mienia gminy maja charakter cywilnoprawny, trudno uznać za zasadne powoływanie się w skarżonym wyroku na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przepis ten dotyczy ochrony obywateli przed działaniami z zakresu imperium o charakterze administracyjno-władczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt.5 i 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest nieuprawniony. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, które są objęte właściwością sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy. Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Organem gminy jest także organ dzielnicy w gminie, któremu przekazano określone zadania i kompetencje należące do właściwości gminy. Uchwały lub zarządzenia organu dzielnicy mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zagadnienie to było rozważane między innymi w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 6 listopada 2000 r., w której - odwołując się także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, OTK 1994, nr II, poz. 46 - stwierdzono, że ‘działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych." Uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] marca 1996 r. Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Gminy Warszawa-Centrum w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w budynku położonym przy ul. [...] ma charakter administracyjnoprawny, Ustalanie listy lokali przeznaczonych do sprzedaży nie kreuje stosunku cywilnoprawnego lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała mieści się zatem w pojęciu uchwał organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podlega więc zaskarżeniu na podstawie tego przepisu ustrojowego, jak i przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Z uwagi na brak zarzutów kasacyjnych Naczelny Sad Administracyjny nie może zająć stanowiska w innych kwestiach podniesionych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.