I SA/Wa 1338/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] m. W. na rzecz skarżącej B.S. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] marca 1996 r. nr [....] Zarządu [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w budynku położonym przy ul. [...] stanowiącym własność Gminy W. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W § 1 zaskarżonej uchwały z dnia z dnia [...] marca 2012 r. Zarząd wskazał, że z wykazu nr [...], stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] marca 1996 r. wykreśla się lokal oznaczony nr [...] przy ul. [...]. Najemcą lokalu nr [...], zgodnie z umową najmu z dnia [...] października 1991 r., jest B.S., która w dniu [...] listopada 2011 r. wystąpiła z ankietą o jego wykup. Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2. Uzasadniając stanowisko w sprawie wykreślenia lokalu nr [...] z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży organ stwierdził, że ww. lokal został przeznaczony do sprzedaży, kiedy sytuacja mieszkaniowa miasta i wynikająca z niej polityka była inna. Zarząd wskazał, że możliwość sprzedaży w trybie bezprzetargowym, przewidziana w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), mimo braku konkretnych ustawowych zastrzeżeń w tej mierze, winna być w każdym przypadku poprzedzona szczegółową analizą w ramach zasad racjonalnego gospodarowania zasobem lokalowym, w tym pod kątem skutków trwałej utraty własności danego lokalu. Następnie organ podkreślił, że mając na uwadze ilość osób oczekujących na najem, w tym o średniej powierzchni, do sprzedaży tego typu lokali należy podchodzić z dużą starannością. W uzasadnieniu uchwały przywołano również wytyczne Prezydenta W. zawarte w piśmie z dnia 1 października 2010 r., nr [...], adresowanym do burmistrzów [...] wskazujące, że sprzedaż lokali ma być efektem przemyślanej uporządkowanej koncepcji gospodarowania nieruchomościami, a nie jedynie rezultatem chaotycznych decyzji podejmowanych ze względu na oczekiwanie najemców. Pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. B.S. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Zarządu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Zarząd [...] odrzucił wezwanie B.S. W uzasadnieniu organ wskazał, że wezwanie należy odrzucić z uwagi na niewłaściwy tryb postępowania, bowiem sprawy wykupu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, w trybie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlegają trybowi postępowania administracyjnego. Zarząd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do sporządzenia protokołu z negocjacji, nie zostały więc ustalone istotne warunki umowy. W związku z tym lokal nr [...] przy ul. [...] pozostaje nadal w posiadaniu gminy i gmina jako właściciel może w każdej chwili odstąpić od zamiaru sprzedaży, co też zrobiła. W skardze na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] B.S. podkreśliła, że Zarząd ww. uchwałę podjął już po złożeniu wniosku o wykup lokalu, oraz że z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży został wykreślony wyłącznie lokal, którego jest najemcą B.S. Zdaniem skarżącej takie działanie organu narusza art. 32 Konstytucji RP. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie organ podniósł, że sprzedaż majątku trwałego stanowiącego własność gminy należy do sfery działań zakwalifikowanych do dominium a nie imperium. Przywołano również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270), dalej p.p.s.a. Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, co do braku kognicji sądów administracyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy rozpoznawaniu skargi złożonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w pierwszej kolejności Sąd musi zbadać, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy narusza indywidualny interes strony. Zdaniem Sądu wszystkie te przesłanki warunkujące merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi zostały spełnione. Wprawdzie ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej "spraw z zakresu administracji publicznej", jednakże w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Skarga przewidziana w powyższym przepisie jest bowiem jedną z prawnych gwarancji realizacji zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności (uzasadnienie wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt ONSA 1999/4/109, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt ONSA 2001/2/52). Dokonana w ten sposób ocena zaskarżonej uchwały prowadzi więc do wniosku, że jest ona z zakresu administracji publicznej i może być przedmiotem skargi do sądu w trybie art. 101 ustawy samorządowej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Z kolei art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. określa, na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości i jest to m.in. zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publiczne (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002., sygn. akt I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei interes prawny skarżącej wynika z przysługującego jej prawa najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) prawa pierwszeństwa, które już było przewidziane w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), w oparciu o które to przepisy została wydana uchwała Zarządu [...] z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] w sprawie w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w budynku położonym przy ul. [...] stanowiącym własność Gminy W. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu, najemców lub dzierżawców lokali stanowiących własność gminy i przeznaczonych do sprzedaży lub do oddania w użytkowanie wieczyste, zamieszczonych w wykazie - zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Prawo pierwszeństwa zostało także zagwarantowane ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mocą której utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Z przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osoby takie zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca B.S. ankietę o wykup lokalu nr [...] przy ul. [...] złożyła dopiero na gruncie nowych regulacji prawnych, w dniu 21 listopada 2011 r. Zdaniem Sądu ta okoliczność nie może jednak wpływać na utratę ekspektatywy prawa. Uzyskanie ekspektatywy prawa do zakupu lokalu nie jest wprawdzie równoznaczne z nabyciem prawa, jednakże skoro ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie wygasił prawa pierwszeństwa najemców lokali mieszkalnych do jego zakupu, wprowadzając dodatkowo warunek złożenia wniosku o wykup lokalu, to nie można, zdaniem Sądu, prawa pierwszeństwa nabytego na gruncie poprzednich regulacji prawnych odbierać poprzez zmianę uchwały. Podkreślenia wymaga, że przywołane przepisy art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, taką dodatkową przesłankę wprowadził natomiast, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, Zarząd [...] wskazując, że powodem wykreślenia lokalu skarżącej jest fakt, zmiany polityki gospodarowania mieniem gminnym. Należy także wskazać, że przepisy podane jako podstawa prawna podjętej uchwały nie zawierają uprawnienia do odstąpienia od gwarantowanego ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu, a następnie ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa pierwszeństwa. Uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania [...] W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji W. ma charakter typowo kompetencyjny. Z kolei § 7 Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) nie dotyczy lokali objętych wykazami uprzednio podanymi do wiadomości publicznej. Ponadto treść rozdziału VIII pt. "Działania w zakresie poprawy wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta W." załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta W. na lata 2008-2012 (przywoływanej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) nie wprowadza żadnych dodatkowych wymagań w związku z uprawnieniami płynącymi z zasady pierwszeństwa w stosunku do zawartych w przepisie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższej uchwały wynika jedynie, że wobec zmniejszających się zasobów lokalowych stanowiących własność miasta W. [...] powinny w sposób przemyślany i racjonalny typować lokale do sprzedaży najemcom. Zdaniem Sądu Zarządy [...] winny jednak takich analiz dokonywać przede wszystkim na etapie przygotowującym odpowiednią uchwalę, a nie dopiero po jej uchwaleniu, ponadto co istotne w sprawie uchwała ta nie obowiązywała w dniu wydawania uchwały nr [...]. W konsekwencji, Sąd rozpoznający sprawę stanął na stanowisku, że co do zasady gmina jako właściciel spornego lokalu może zmienić zdanie na temat przeznaczenia go do sprzedaży i zmienić w tym zakresie także własną uchwałę, ale zdaniem Sądu można było to zrobić jedynie do czasu zaakceptowania przez uprawnionego najemcę przedstawionej mu oferty. Zarząd [...] nie może bowiem swoim działaniem prowadzić do niepewności prawnej polegającej na tym, że dopiero po 12 latach po podjęciu uchwały o przeznaczeniu lokalu mieszkalnego do sprzedaży, przedstawieniu w tym zakresie ceny 1 m2 lokalu oraz ceny 1 m2 działki, jej przyjęciu przez skarżącą, zmienia zdanie i wycofuje swoją ofertę sprzedaży z powodu, zmiany polityki gospodarowania lokalami. Zarząd [...], tak jak wszystkie jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, ma obowiązek działania zgodnie z prawem i w granicach określonych przepisami prawa. Wobec powyższego Sąd orzekający uznał, że zmiana uchwały o przeznaczeniu lokali do sprzedaży w zakresie dotyczącym lokalu, którego najemcą jest skarżąca została podjęta z rażącym naruszeniem art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Odnosząc się zaś do przywoływanego w odpowiedzi na skargę postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11 Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie to dotyczyło uchwały o innym zakresie przedmiotowym a także wydanej w oparciu o innym stan faktyczny sprawy. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6