I OSK 1158/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1103/12 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1103/12, po rozpoznaniu skargi D. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: D. K. we wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K. Do wniosku załączyła dokumenty wskazujące, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną, dla której niezbędne jest zapewnienie stałej i długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz oświadczenie, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia, nie ma prawa do emerytury (uposażenia w stanie spoczynku), renty, renty socjalnej, zasiłku ani świadczenia przedemerytalnego, ani też nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę. Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił D. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z zebranych dokumentów, wnioskodawczyni jest żoną osoby wymagającej opieki, zatem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jej nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania D. K., decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przywołanej treści obowiązuje od dnia 14 października 2011 r. na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212). Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na nowelizację ustawy i treść zacytowanych przepisów, dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych dotyczące interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odnoszące się do przepisów w wersji obowiązującej przed nowelizacją nie może być w pełni brane pod uwagę przez organy administracji publicznej. Powyższe oznacza, że osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła wnioskowane świadczenie otrzymać (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, publ. OTK 2008, Nr 6, poz. 107). Biorąc jednak pod uwagę, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 13 lipca 2012 r., przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. Brak zatem spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie zobligowało organ do wydania decyzji odmownej. Skarżąca D. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów jest błędne, gdyż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy wskazuje na istnienie negatywnej przesłanki, uzasadniającej odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem przepis ten w jego aktualnym brzmieniu wyłącza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się małżonek osoby wymagającej opieki. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału, art. 17 ust. 1 powyższej ustawy w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwości nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podjęte w wyniku powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcze, których rezultatem była nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w dniu 17 października 2008 r. nie wprowadziły zmian w treści art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. W efekcie Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy nadanej jej mocą ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1456). Nowelizacji powyższej dokonano ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r., która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji literalne odczytanie znowelizowanego art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zaskarżonej decyzji prowadzić musiałoby do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Powyższe stałoby także w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine wyłączającym osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Uznać zatem należy, że uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem, a zarazem na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonka, a która nadto nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ww. organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego; 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że jest związany treścią ustaleń dokonanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., uchylając się od dokonania oceny stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu 28 sierpnia 2012 r. Sąd ten nieprawidłowo przyjął, że pomimo dokonanej nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy należy zastosować powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie wymagającej opieki, jeżeli jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca D. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. W przedmiotowej sprawie istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu błednej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a zawarto negatywną przesłankę przyznania omawianego świadczenia, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzającej się do tego, że udzielenie powyższego świadczenia małżonkowi osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu jest możliwe tylko wówczas, gdy on sam jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Zaaprobowanie tego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Z art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.) wynika, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast zgodnie z art. 23 tej ustawy są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Powyższe uregulowania potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem. Mając powyższe na uwadze, pod pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) należy rozumieć współmałżonków. Prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1196/12; 13 lutego 3013 r., sygn. akt I OSK 1526/12; 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/12; 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 918/13, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Przyjąć zatem należy, że skarżąca D. K., która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem i na której ciąży obowiązek alimentacyjny spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie dotyczy jej przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, gdyż artykuł ten odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne w celu sprawowania opieki nad osobą będącą w związku małżeńskim. Skarżąca nie jest ponadto osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Za niezasadne należy również uznać, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.