I OSK 1165/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt I SAB/Wa 18/05 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. K. kwotę 195 zł /sto dziewięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt I SAB/Wa 18/05 zobowiązał Ministra Infrastruktury, do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku A. K. z dnia 25 czerwca 1997 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 12 lipca 1969 r. nr [...], dotyczącej odmowy przyznania prawa własności czasowej w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt I SA 1174/01, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...], nr [...], którą to decyzją odmówiono przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] róg [...], stanowiącej część działki nr 95 z obrębu 2-02-24 oznaczonej nr hip. K. we wsi C. nr 417/63. rej. hip. W-3541 (cztery działki). Ponieważ od daty wyroku A. K. nie otrzymała w tej sprawie żadnej decyzji, w dniu 12 stycznia 2005 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r. otrzymał dopiero w dniu 26 lutego 2003 r. Realizując zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wytyczne co do dalszego postępowania, w celu zgromadzenia całości materiału dowodowego, występował z pismami do różnych urzędów. W dniu 5 kwietnia 2004 r. zwrócił się do Urzędu m. [...] o aktualny wypis z ewidencji gruntów w dniu 10 sierpnia 2004 r. zwrócił się do tegoż Urzędu i Archiwum m. [...] o decyzje lokalizacyjne wydane dla S., a pismem z dnia 15 listopada 2004 r. wystąpił do Urzędu m. [...] o decyzję dotyczącą ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Wojewódzkiego S. itp. W większości odpowiedzi na te pisma nie otrzymał. Ponadto Minister Infrastruktury zarzucił, iż skarga wniesiona przez A. K. do Sądu, nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę stwierdził, że Minister Infrastruktury przyznał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego otrzymał w dniu 26 lutego 2003 r., a pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero w dniu 5 kwietnia 2004 r. tj. po roku i dwóch miesiącach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym nie może być uznana zwłoka innego organu w nadesłaniu organowi orzekającemu odpowiedzi na wysłane przezeń pisma. Nie może być ona bowiem zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Ponadto w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury nie poinformował skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu jej sprawy. Ponieważ Minister Infrastruktury jest organem naczelnym i nie ma do niego zastosowania art. 37 kpa, to skarżąca nie miała obowiązku wzywać tegoż Ministra do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie właściwy organ nie wydal w terminie określonym w art. 35 k.p.a. decyzji, to skarga na bezczynność jest uzasadniona i na mocy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie "Ppsa") orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjna od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 Ppsa, wobec zamieszczenia w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bez jej wyjaśnienia, co nie pozwoliło stronie na kontrolę tego wyroku, - art. 52 § 1-4, 52 § 1, 58 § 1 pkt 6 i art. 149 Ppsa przez zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia wobec braku wniesienia przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed skierowaniem skargi na bezczynność organu. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższą podstawę, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i odrzucenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydal zaskarżone orzeczenie, zasądzenie kosztów procesu i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż w zaskarżonym wyroku nie wskazano konkretnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie którego Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca nie miała obowiązku wzywać organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na bezczynność. W ocenie autora skargi kasacyjnej w tej sprawie ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, a zatem skargę do Sądu powinno poprzedzić uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Pominięcie przez stronę tej czynności powinno skutkować odrzuceniem przez Sąd skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Autor skargi kasacyjnej uważa, że wprawdzie przepis art. 52 Ppsa nie precyzuje trybu wnoszenia skargi na bezczynność organu naczelnego, to jednak zaprezentowana przez niego powyżej teza jest słuszna. Przyznał również, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przypadku bezczynności organów naczelnych przepis art. 37 kpa nie ma zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjne jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, ze powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom. Nie powołano w niej bowiem art. 174 Ppsa lecz uchybienie to nie może skutkować koniecznością jej odrzucenia. W tej sprawie skarga kasacyjna został ograniczona wyłącznie do zarzutów związanych z drugą podstawą kasacyjną ( art. 174 pkt 2 Ppsa.) – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 Ppsa wywodząc, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał on konkretnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie którego uznał, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu administracyjnego na bezczynność organu, nie miał obowiązku wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym zarzutem wskazać należy, że stosownie do art. 184 Ppsa. błędne uzasadnienie wyroku może stanowić podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku tylko wtedy, gdy ma ono wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zatem, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, to nie ma podstaw do jego kwestionowania. Skuteczną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Ppsa, stanowić mogą tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób to "uchybienie" Sądu pierwszej instancji miało wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Ograniczył się do stwierdzenia, że z tego powodu został pozbawiony możliwości skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia. Warunki, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku określa art. 141 § 4 Ppsa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto niezbędne elementy uzasadnienia, o których mowa w powołanym przepisie, w tym wskazano przepisy prawa procesowego, które miały zastosowanie w sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Minister Infrastruktury jest organem naczelnym i nie ma do niego zastosowania przepis art. 37 kpa, dotyczący zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Błędne było natomiast sformułowanie, że skarżący nie miał obowiązku wzywać wcześniej tego Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Skoro w tej sprawie przepis prawa procesowego nie przyznaje prawa do zażalenia, to brak jest podstaw prawnych do stosowania w tym zakresie środka zaskarżenia – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Środek ten dotyczy aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a więc z wyłączeniem decyzji i postanowień. Ponieważ obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia z art.52 § 1 Ppsa nie dotyczy bezczynności naczelnych organów administracji państwowej, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów uznać należy, że wyżej wymieniony zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 1-4 Ppsa stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 52 § 1 Ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W § 2 art. 52 Ppsa ustawodawca definiuje, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia oraz wyjaśnia pojęcie środka zaskarżenia stwierdzając taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. W przypadku zaskarżenia do Sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub bezczynności w tym zakresie organów administracji publicznej, przesłanka dopuszczalności skargi będzie spełniona zarówno wtedy, gdy strona wykorzystała przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego środki zaskarżenia jak i w przypadku, gdy zgodnie z tymi przepisami środki zaskarżenia nie przysługiwały. Można bowiem wyróżnić dwie sytuacje. Pierwsza, gdy przepisy prawa procesowego regulują środki zaskarżenia od decyzji, postanowienia, bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Wówczas przesłanką dopuszczalności skargi w tych przypadkach będzie wyczerpanie środków zaskarżenia. W drugiej sytuacji, gdy przepis prawa procesowego nie przyznaje prawa do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (np. na bezczynność ministra, samorządowego kolegium odwoławczego nie służy zażalenie, gdyż brak jest organu wyższego stopnia, a przepisy prawa w tym zakresie nie odsyłają do stosowania przepisów regulujących wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone wyczerpaniem środków obrony przed organem administracji publicznej. Ponieważ prawo procesowe w takim przypadku nie przewiduje wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to brak jest podstaw do stosowania tego środka. Dotyczy on bowiem aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2003 r. str. 433). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, w pełni podziela ukształtowany w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 29 sierpnia 2000 r. SAB 52/00 Lex 54158) i piśmiennictwie pogląd (glosa Barbary Adamiak OSP 1998/10/185), że skoro w przepisach prawa procesowego w przypadku bezczynności naczelnego organu administracji publicznej, nie został przewidziany środek zaskarżenia – zażalenie, to wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność takiego organu w przedmiocie niewydania decyzji, postanowienia, nie musi być poprzedzone wyczerpaniem środka zaskarżenia. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty i czynności organów administracji publicznej reguluje art. 52 § 3 i 4 Ppsa. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaskarżenia decyzji, postanowień oraz bezczynności w tym zakresie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia bezczynności Ministra Infrastruktury w zakresie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, a to oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania art. 52 § 3 i 4 Ppsa. Powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa procesowego, który nie miał w sprawie zastosowania, czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Przechodząc od rozważań ogólnych do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wniesienie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury bezpośrednio do Sądu było skuteczne. Przepis art. 52 § 1 i 2 Ppsa nie został zatem naruszony. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie nastąpiło też naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Wniesienie do Sądu pierwszej instancji skargi z zachowaniem m.in. wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 Ppsa oznacza, że brak było podstaw do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 149 Ppsa zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania tego przepisu, który zaskarżonym wyrokiem miał zostać naruszony lecz nie podał w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej stanowi jeden z niezbędnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 Ppsa). Wadliwie postawiony zarzut skargi kasacyjnej wyłącza możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jego zasadności. W związku z tym należy jedynie wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął czynności w sprawie lub postępowanie prowadził opieszale i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W przedmiotowej sprawie, przez okres 14 miesięcy od otrzymania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sprawy, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa tj. nie powiadomił strony o przyczynie zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w udzieleniu przez organy odpowiedzi na wysłane przez Ministra Infrastruktury pisma nie stanowiła uzasadnionej przeszkody w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Podkreślić należy, iż wniosek A. K. o załatwienie sprawy nosi datę 25 czerwca 1997 r. Z tych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 Ppsa – orzeczono o jej oddaleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis 204 pkt 2 Ppsa, 205 § 2 Ppsa, art. 209 Ppsa, a ich wysokość ustalono na podstawie § 18 ust 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie, oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzenie tych kosztów od Ministra Budownictwa nastąpiło przy uwzględnieniu zmian dokonanych rozporządzeniami Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 roku w sprawie utworzenia Ministerstwa Budownictwa i w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 76, poz. 535 i 537).