I OSK 117/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1504/10 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 1504/10), w wyniku rozpoznania skargi A. G., uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejścia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. P., ul. Ś. nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podniósł, że nie można było przypisać orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r. wady wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. tylko z tej przyczyny, iż późniejszą decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] wydanego w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r., które stanowiło podstawę do wydania wspomnianego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości, nie stanowiło bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, lecz mogło być rozważane w ramach dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jako podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją nacjonalizacyjną. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję wyjaśniając, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w w/w ustawie z 1958 r. Przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie wspomnianej ustawy następowało więc z mocy samego prawa, ale dotyczyło tylko tych przedsiębiorstw, które pozostawały pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie powyższego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. W tych warunkach – wg organu - skoro w dniu [...] grudnia 1952 r. wydane zostało zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, to bezsprzecznie istniała przesłanka do wydania przez Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1961 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Podkreślono w tym miejscu, że w chwili wydawania orzeczenia z 1961 r. sporne przedsiębiorstwo znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym, a zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [....] grudnia 1952 r. pozostawało w obrocie prawnym, tym samym, orzeczenie z 1961 r. - w dacie jego wydania - nie pozostawało w sprzeczności z przepisami art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Na wyżej przedstawioną decyzję A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Ministrowi Gospodarki naruszenie art. 7, 8 , 9 i 145 § 1 pkt 8 k. p. a. przez bezpodstawne uznanie, iż – jako strona - nie wnosił o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi akcentował, że w postępowaniu administracyjnym występował bez pomocy zawodowego prawnika, co nakładało na organ szczególny obowiązek troski w zapewnieniu wnioskodawcy należytej pomocy, informacji oraz zagwarantowanie jego słusznych interesów. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.) – zaskarżoną decyzję uznał, iż naruszała ona prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Za słuszne Sąd uznał zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia praw skarżącego i wprowadzania go w błąd podczas wyjaśniania zakresu i przedmiotu jego pism kierowanych do organu, po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Sąd Wojewódzki stwierdził, że istotnie skarżący, podczas całego postępowania administracyjnego, występował bez pomocy zawodowego prawnika, co nakładało na organ szczególny obowiązek troski w zapewnieniu mu należytej pomocy, informacji oraz zagwarantowanie jego słusznych interesów. Słuszny przy tym był zarzut skarżącego, że przebieg postępowania, a w szczególności treść adresowanych do niego pism jednoznacznie wskazywała nie na troskę o jego interes prawny, lecz stanowiła polemikę między zawodowym pracownikiem administracji, a nie znającym prawa obywatelem. Wywoływanie takiej sytuacji było zaś niedozwolone. Sąd podkreślił przy tym, iż pisma kierowane do skarżącego przez organ, mogły być różnie interpretowane, działając zaś w dobrej wierze skarżący starał się zadośćuczynić wymaganiom organu a nie będąc prawnikiem składał sugerowane mu wprost oświadczenia, które następnie były interpretowane na jego niekorzyść. W szczególności Sąd wskazał, iż treść oświadczeń woli skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. z których wynikała wola wznowienia postępowania, to organ tej woli nie uwzględnił, co w konsekwencji stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. Podczas zatem ponownego rozpoznania sprawy – zdaniem Sadu Wojewódzkiego - organ powinien potraktować pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. zgodnie z ich treścią tj. rozważyć je jako wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Gospodarki zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Minister Gospodarki naruszył prawa skarżącego wprowadzając go w błąd podczas wyjaśniania zakresu i przedmiotu jego pism kierowanych do organu po wydaniu przez Ministra Gospodarki decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że Minister Gospodarki naruszył zasady postępowania administracyjnego sformułowane w w/w przepisach, albowiem wobec nieprecyzyjnego sformułowania przez skarżącego żądań zawartych w pismach z dnia [...] kwietnia 2010 r. i [...] maja 2010 r. Minister Gospodarki zobowiązany był wezwać skarżącego do ich sprecyzowania, po uprzednim wyjaśnieniu skarżącemu przyczyny zaistniałego stanu rzeczy oraz ewentualnych konsekwencji podjętych przez niego decyzji. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ dokonał analizy treści pism skarżącego A. G. z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2010 r. a także przedstawił, w jaki sposób procedował, wskazując przy tym na właściwe regulacje procesowe. W konkluzji skarżący kasacyjnie zaakcentował, że nieuzasadnione było stanowisko Sądu, że organ wprowadził w błąd skarżącego, wykorzystując jego brak wiedzy prawniczej, czym celowo doprowadził do wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Organ bowiem wobec braku jednoznacznej kwalifikacji przez skarżącego pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz braku cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. był zobowiązany skierować do skarżącego pismo wyjaśniające w celu umożliwienia skarżącemu dokonania wyboru właściwego trybu postępowania oraz w przypadku złożenia tym pismem wniosku o wznowienie postępowania - cofnięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej. Stanowił ją przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który skarżący kasacyjnie organ wiązał z art. 7, 8 i 9 k.p.a. twierdząc, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone żadne przepisy proceduralne bowiem w toku tego postępowania nie formułowano w sposób nieprecyzyjny pism, które zawierały określone żądania skierowane do strony. Ze stanowiskiem tym wprawdzie należy się zgodzić, gdyż istotnie, wadliwości stwierdzone przez Sąd Wojewódzki, które jego zdaniem uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, bowiem pisma organu adresowane do skarżącego zawierały treści zgodne z przepisami proceduralnymi, tym niemniej ponieważ uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji odpowiadało prawu, w rezultacie czyniło to skargę kasacyjną nieusprawiedliwioną. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. ( sygn. akt I OSK 825/10, LEX nr 745336), iż stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania (ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko, według którego stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie trafnym bowiem było odwoływanie się w rozpatrywanej materii do ustaleń zawartych w zapadłej w składzie pięciu sędziów uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. ( sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13), w której Sąd rozważał konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ( w tym wypadku orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, co skutkowało przejściem na rzecz Skarbu Państwa własności znajdujących się na niej budynków). W wyniku powyższych rozważań uchwale tej wyrażono ostatecznie pogląd, że w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozważenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną, chodzi o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego albo faktycznego ukształtowanego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy sądowym. Konstrukcji tej natomiast Sąd przeciwstawił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która pojawiła się w procedurze administracyjnej w 1980 r. a której istotą jest to, że ma ona działanie wsteczne, co oznacza, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji znosi jej skutki już od dnia jej wydania. W związku z powyższym uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji Ministra Gospodarki, w której organ ten wyrażał pogląd, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r., będące podstawą do wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r., nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, lecz może być rozważane w ramach dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., odpowiadało prawu, bowiem zaskarżona decyzja naruszała w ten sposób przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.