I OSK 1182/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2471/10 w sprawie ze skargi G. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G. C. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2471/10, po rozpoznaniu skargi G. C., uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił wniosek G. C. o przyznanie odszkodowania w wysokości 2.400.262 zł z tytułu utraconych korzyści za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 1946 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2008 r., stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1947 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 1946 r., w przedmiocie przejęcia na cele reformy rolnej majątku ziemskiego "[...]" o pow. [...]ha, w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...]ha, natomiast odnośnie pozostałej powierzchni majątku ([...]ha) stwierdził, że ww. orzeczenia wydane zostały z naruszeniem prawa, z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. G. C. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o przyznanie, w trybie art. 160 k.p.a., odszkodowania za poniesioną szkodę. Uzasadniając swoje postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że przepis art. 160 k.p.a. został uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692). Uległ zatem zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. W myśl art. 5 ww. ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 160 k.p.a., w brzmieniu dotychczasowym. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. od dnia 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 k.c., a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że decyzja ostateczna stwierdzająca nieważność zapadła po dacie 1 września 2004 r., tym samym nie ma zastosowania w tym przypadku przepis art. 160 k.p.a. Zdaniem organu właściwym do orzekania w sprawie odszkodowania jest sąd powszechny, zatem zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., wniosek o odszkodowanie należało zwrócić. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. złożyła G. C. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. organ rozstrzygnął, iż jest właściwym do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w trybie art. 160 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, którą organ od chwili wydania jest związany zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak również wtedy, gdy dostrzegana byłaby jej wadliwość. Skarżąca podkreśliła też, że uchylenie art. 160 k.p.a. nastąpiło na 4 lata przed wydaniem decyzji z [...] marca 2008 r., w której przywołano art. 160 k.p.a. jako podstawę przyszłych roszczeń odszkodowawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienia I i II instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma fakt, iż na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem władzy publicznej, powstałe przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Na skutek tejże nowelizacji uchylony został art. 160 k.p.a. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., ustawodawca przewidział jednak dalsze stosowanie art. 160 k.p.a. w zakresie określonym w art. 5 ustawy z 2004 r., zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 5 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a w szczególności zawarte w nim pojęcie: "zdarzeń i stanów prawnych", od początku budził wiele wątpliwości i powodował rozbieżności w orzecznictwie, w tym również w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Zgodnie z jedną z interpretacji aktualnie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w trybie art. 160 k.p.a. jest możliwe jedynie w sprawach, w których decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wadliwej stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie powoduje objęcie roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 k.c., a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Z kolei zgodnie z odmiennym stanowiskiem, o możliwości stosowania do dochodzenia odszkodowania przepisu art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z 17 czerwca 2004 r. przesądza data wydania wadliwej decyzji, będącej źródłem szkody, a zatem jeżeli wadliwa decyzja ostateczna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 1 września 2004 r. do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 k.p.a. Podkreślono także, że z uwagi na występujące w orzecznictwie sądowym rozbieżności na tle wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o podjęcie przez Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów uchwały dotyczącej m. in. tego, czy art. 160 k.p.a. w związku z ww. art. 5 ustawy nowelizacyjnej znajduje zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. zostały stwierdzone po tej dacie. W dniu 31 marca 2011 r. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej, po rozstrzygnięciu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego podjął uchwałę, sygn. akt III CZP 112/10, w której uznał, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Jednocześnie w uchwale tej przyjęto, iż w sytuacji, gdy ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie szkoda została wyrządzona decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1947 r., a więc przed dniem 1 września 2004 r., natomiast jej nieważność została stwierdzona już po tej dacie, a zatem jest to sytuacja analogiczna, jak przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 160 § 4 i 5 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu za szkodę poniesioną na skutek wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego Sąd uznał, że doszło do naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 160 § 4 k.p.a. nie został wskazany w powołanej uchwale Sądu Najwyższego jako mający zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. Wobec tego, niesłuszne jest przyjęcie – poprzez analogię – że w sprawie właściwy jest organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu za szkodę poniesioną na skutek wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., nadała nowe brzmienie art. 417 kodeksu cywilnego oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i następne, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie zatem orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania potwierdza uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75), którą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia słusznie powołał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jednakże błędnie ją zinterpretował. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy rozważał kwestie rozgraniczenia stosowania art. 160 k.p.a. do "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej k.c., tj. 1 września 2004 r. oraz ustanowionego z mocą od tego dnia art. 4171 § 2 k.c. Uwzględniono przy tym, iż w art. 4171 § 2 k.c. nie przewidziano specjalnego trybu dochodzenia roszczeń, ani nie unormowano odrębnie, wzorem art. 160 k.p.a., przedawnienia. W wyniku dokonanej analizy Sąd Najwyższy uznał, iż art. 160 k.p.a. stanowi podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych nawet jeżeli ich nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. Dotyczy to jednak wyłącznie art. 160 § 1 do 3 k.p.a., a także, choć z innych przyczyn – art. 160 § 6 k.p.a. Tak więc, po wejściu w życie ustawy nowelizującej k.c., art. 160 k.p.a. stosuje się tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1 do 3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie trybu dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5). Zdaniem Sądu Najwyższego, choć nie wynika to wprost z art. 5 ustawy nowelizującej, to wniosek taki wyprowadzić można z ogólnej procesowej normy intertemporalnej - zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa. Według Sądu Najwyższego: "Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostateczne decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi." W uchwale wskazano, iż wykładnia taka znajduje potwierdzenie w ustawie nowelizującej ordynację podatkową (ustawa z 16 listopada 2006 r., Dz. U. Nr 217, poz. 1590). Nie stoi zaś jej na przeszkodzie praktyka dalszego, po wejściu w życie ustawy nowelizującej k.c., występowania przez strony o odszkodowanie w postępowaniu przed organami administracji. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił wniosek G. C. o wypłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji. Stosownie bowiem do art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego. Roszczenie odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a do rozpoznawania odszkodowania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.