I OSK 1185/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminnej Spółdzielni "[...]" w P. z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 68/08 w sprawie ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w P. z/s w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 68/08 oddalił skargę Gminnej Spółdzielni "[...]" w P. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do treści art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi (skarżącym) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którym przysługuje prawo wniesienia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Interes prawny danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu przed sądem administracyjnym wywodzi się z przepisu prawa materialnego, który przewiduje dla danej osoby konkretne prawa, uprawnienia bądź obowiązki, których z kolei może dotyczyć sprawa tocząca się przed organem administracji publicznej bądź sądem administracyjnym. Podkreślono, iż wniesienie skargi przez podmiot, który został uznany za stronę w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo iż w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu przed sądem administracyjnym nie posiada interesu prawnego, nie pozbawia tej osoby prawa do wniesienia skargi. Skarga pochodząca od takiej osoby jest dopuszczalna, nie podlega więc odrzuceniu, lecz powinna być oddalona (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1124/93, Wspólnota 1994/17/18; wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Składająca skargę Spółdzielnia w żaden sposób nie wykazała istnienia swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, kończącej postępowanie administracyjne. Przesłanek do przyjęcia jej interesu prawnego nie można wywieść z materiałów zawartych w aktach sprawy. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktycznym to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat jest w tym przedmiocie jednolite (np. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA/2164/97, wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA/1285/98). Oceniając sytuację prawną skarżącej Gminnej Spółdzielni "[...]" w P., z siedzibą w G. wskazano, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się odpis protokołu zdawczo-odbiorczego dotyczącego przekazania nieruchomości w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" z [...] kwietnia 1960 r. Z treści skargi wynika również, że działki nr [...],[...] i [...] znajdują się w użytkowaniu skarżącej Spółdzielni. Niemniej jednak użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, zaś aby mieć interes prawny trzeba posiadać tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, tj. własność lub użytkowanie wieczyste. Tymczasem użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem do jej "używania" i "pobierania pożytków". Z treści komentarza do art. 252 kc wynika, że "W warunkach poprzedniego ustroju społeczno-gospodarczego dopuszczano w ustawodawstwie polskim szerokim frontem zastosowanie instytucji użytkowania, z przeznaczeniem jej dla rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz innych osób prawnych" (E. Gniewek - "Komentarz do kodeksu cywilnego", Zakamycze 2001 r.). W niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia wywodzi swój interes prawny z roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o przeniesienie własności znajdujących się na tym gruncie budynków. Tym niemniej, podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (NSA z 25 października 2006 r., II GSK 163/2006). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (wyrok NSA z 7 lutego 2002 roku I SA 1710/2000, LEX nr 82813). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gminna Spółdzielnia "[...]", domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik spraw przez niewłaściwą wykładnię art. 50 § 1 ppsa poprzez uznanie, że podmiot, który w myśl odrębnych przepisów regulujących gospodarkę gruntami czy stanowiących o nabyciu prawa w drodze zasiedzenia nie ma legitymacji do składania skargi oraz nie ma interesu prawnego w tym, aby zachować istniejący od lat stan rzeczy w zakresie użytkowanego przez skarżącą spółdzielnię gruntu, oraz wadliwe zastosowanie art. 151 ppsa i orzeczenie wyrokiem o oddaleniu skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, który to przepis powinien być zastosowany jako podstawa do wydania wyroku uwzględniającego skargę, gdyż zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ nie można uznać, aby kwestionowane orzeczenie administracyjne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca spółdzielnia otrzymała - co wynika z postanowienia Ministra Rolnictwa z dnia [...].02.1960r. nr [...]- w zarząd i użytkowanie część ziemi pozostającą po rozparcelowanym majątku Golfów, którą to zresztą ziemię i tak użytkowała wcześniej. W tamtym czasie przekazywanie ziemi, która stanowiła własność państwową, odbywało się w takiej właśnie formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny — za komentarzem E. Gniewka do kodeksu cywilnego — powtarza, że w warunkach poprzedniego ustroju społeczno gospodarczego instytucja użytkowania była nadmiernie wykorzystywana do wyposażania spółdzielni i innych osób prawnych w określone składniki majątkowe. Niemniej z tego stwierdzenia nie wyprowadza dalszych wniosków, a mianowicie, że po dokonanej transformacji ustrojowej instytucja użytkowania stanowiła jedną z najczęściej występujących podstaw do tego by podmiot, który był użytkownikiem został uwłaszczony. Należy wskazać, że przepisy ustawy z 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce, gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały możliwość uwłaszczenia spółdzielni i ich związków na nieruchomościach nierolniczych lub nieleśnych stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie to następowało z mocy prawa. Uregulowanie to (z pewnymi zmianami) przejęte zostało przez aktualnie obowiązującą ustawę dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast co do państwowych gospodarstw rolnych i innych państwowych osób prawnych, które miały w zarządzie państwowe grunty rolne sprawę tych gruntów regulowały przepisy Ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W tej sytuacji twierdzenia skarżącej spółdzielni, że przysługuje jej uprawnienie do gruntów objętych kwestionowaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest zupełnie bezpodstawne. Te uprawnienia - pomijając zagadnienie ich realizacji - stwarza dla strony skarżącej wystarczającą legitymację do tego by domagać się sądowej weryfikacji decyzji stwierdzają nieważność orzeczenia obejmującego nieruchomości będącej w użytkowaniu skarżącej a wcześniej upaństwowionych w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6.09.1945r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tak określonym stanie faktycznym konkurują ze sobą roszczenia dawnych właścicieli i uprawnienia wieloletniego użytkownika, któremu odpowiednie przepisy prawa gwarantowi zachowanie określonych uprawnień wobec przedmiotu objętego jego władztwem. W dodatku uprawnienia do uzyskania, co najmniej prawa użytkowania wieczystego gruntu. Poza tym zupełnie poza sferą zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było też zagadnienie, czy strona skarżąca nie spełniła przesłanek do tego, by po uchyleniu przepisu art. 177 kc wyłączającego nabycie nieruchomości państwowych przez zasiedzenie w tej drodze nabyła przedmiotową nieruchomość. Nabycie własności nieruchomości w oparciu o art. 172 kc następuje w sposób pierwotny i związany jest z upływem czasu, a orzeczenie wydawane w tym względzie ma jedynie deklaratoryjny charakter. Dlatego też musi budzić sprzeciw takie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że swe uprawnienia skarżąca spółdzielnia wywodzi dopiero ze zdarzeń, które mogą zaistnieć w przyszłości. To, że strona skarżąca powoływała się na swe uprawnienia wynikające z art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że powołuje się ona na zdarzenie przyszłe i niepewne. Przysługujące skarżącej roszczenie wynikające z tego przepisu jest jej prawem, którego realizacja następuje teraz (w aktualnym stanie prawnym) w drodze umowy i w zasadzie nie zostało w trakcie postępowania przez nikogo zanegowane. W tej sytuacji ograniczając się jedynie do stwierdzenia - i to wątpliwego co do jego trafności - braku po stronie spółdzielni legitymacji do wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie zajmował się zarzutem skargi, iż w sprawie z uwagi na wątpliwości interpretacyjne dotyczące stosowania przepisów dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może być mowy o tym, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych rażąco naruszało prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki – por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569). Dodać należy, że praktycznie od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce nie budzi wątpliwości pogląd, że aby być stroną postępowaniu dotyczącym nieruchomości trzeba się legitymować tytułem prawno-rzeczowym w postaci własności lub użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Przy tym należy podkreślić, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze skarżącego podmiot, który uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.