I OSK 119/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 409/07 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], odmawiającą R. P. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Kielce jako działka nr [...] o powierzchni 0,0568 ha, ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach KW Nr [...], w której jako właściciel gruntu wpisana jest Gmina Kielce, a jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel domu na nim stojącego, stanowiącego odrębną własność ujawniony jest R. P. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] o pow. 0,0575 ha, którą stanowi obecnie w ewidencji gruntów miasta Kielce działka nr [...] o pow. 0,0658 ha, zostało ustanowione na rzecz M. S. umową wieczystego użytkowania z dnia 15 kwietnia 1961 r. za opłatą. Notarialną umową sprzedaży Nr Repertorium [...], R. P. kupił od M. S. prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości. W dniu 16 grudnia 2005 r. R. P. wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania wskazanej nieruchomości w prawo własności. Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości we własność za opłatą w kwocie 3.698,60 zł. Decyzja ta została następnie uchylona w dniu [...] lutego 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, z powodu nieustalenia przez organ I instancji, czy strona domagała się odpłatnego, czy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy na zapytanie organu I instancji R. P. jednoznacznie uściślił, że nie zgadza się na odpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. SKO w Kielcach uznało, że obowiązujący porządek prawny wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego przekształcenia posiadanego przez niego prawa wieczystego użytkowania działki gruntu nr [...] w prawo własności, w trybie poprzednio obwiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Ustawa ta utraciła bowiem moc z dniem 13 października 2005 r., tj. z datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o czym stanowi art. 9 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie natomiast z ostatnio wymienianą ustawą, osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Ten ostatni przepis nie ma jednak zastosowania w sprawie, gdyż skarżący nie spełnia wskazanego w nim warunku uzyskania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Ustanowienie bowiem prawa użytkowania wieczystego, którym legitymuje się wnioskodawca, nastąpiło na rzecz jego poprzednika M. S. odpłatnie, umową z dnia 15 kwietnia 1961 r., a nie w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Decyzja SKO w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r. stała się przedmiotem skargi R. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżący zarzucił, że decyzja ta nie zawiera analizy porządku prawnego za okres obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Organy administracji nie uwzględniły, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, skarżący uzyskał z dniem 16 lipca 2003 r. z mocy samego prawa własność nieruchomości gruntowej, do której wcześniej miał prawo użytkowania wieczystego. Zastosowane przez organy administracji przepisy art. 8 i 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości naruszają: zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażone w art. 2 Konstytucji, zasadę ochrony własności prywatnej jako podstawy gospodarki rynkowej wyrażoną w art. 20 Konstytucji, prawo do własności nabytej wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz zasadę równości wobec prawa i prawo do jednakowego traktowania przez władze publiczne osób upoważnionych do uwłaszczenia, co wyraża art. 32 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2007 r. oddalił skargę R. P. na decyzję SKO w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i nie był kwestionowany przez skarżącego. Sprawa zaś została rozstrzygnięta na podstawie właściwych i mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut, że zaskarżona decyzja nie zawiera analizy porządku prawnego za okres obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji znalazł się bowiem wywód prawny dotyczący przyczyn niezastosowania przepisów tej ustawy w niniejszej sprawie. Pogląd organu w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowy. Sąd za trafne uznał stanowisko organu w zakresie przyczyn odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności na gruncie przepisów obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Jedynym przepisem ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przewidującym nieodpłatne przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest przepis art. 5 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nie było w sprawie sporne, że żadna ze wskazanych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 14 kwietnia 1966 r., którym skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz z wpisów w dziale II księgi wieczystej Nr Kw. [...] prowadzonej dla tej nieruchomości, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego o którego przekształcenie stara się skarżący, nastąpiło odpłatnie na podstawie notarialnej umowy wieczystego użytkowania z dnia 29 maja 1961 r. Ani z tych dokumentów, ani też z jakichkolwiek innych dowodów, bądź choćby twierdzeń skarżącego nie wynika, aby prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione w warunkach, a jakich mowa w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Dlatego organy administracji zasadnie uznały, że zastosowanie tego przepisu nie było w sprawie możliwe. W konsekwencji nie było też możliwe nieodpłatne przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności. Sąd wskazał, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. nie przewidywała w żadnym czasie nabywania prawa własności nieruchomości, do których osoby fizyczne miały wcześniej prawo użytkowania wieczystego, z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy. Pierwotny tekst art. 1 ust. 1 tej ustawy przewidywał bowiem, że osobom fizycznym wymienionym w tym przepisie przysługiwało roszczenie o nabycie prawa własności nieruchomości pozostających w ich użytkowaniu wieczystym w warunkach o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Dopiero ostateczna decyzja właściwego organu o nabyciu własności nieruchomości, wywoływała skutek nabycia prawa i stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003 r.). Po tej dacie natomiast zmienione brzmienie art. 1 ust. 1 tej ustawy przewidywało wprawdzie nabywanie prawa własności nieruchomości, do których osoby fizyczne miały wcześniej prawo użytkowania wieczystego, z mocy samego prawa, ale dopiero z dniem, w którym decyzja właściwego organu o nabyciu prawa własności nieruchomości stałą się ostateczna. Taka decyzja jednak w sprawie nie zapadła. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut niekonstytucyjności art. 8 i 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 409/07 skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniósł R. P. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i zmianę poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji SKO w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie zasad ogólnych sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 7, 8, 9 i 10 kpa przez nieuwzględnienie przyczyn nieprzekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki gruntu przez skarżącego R. P. w prawo własności, zawinione przez organ administracji. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że Sąd rozpatrując sprawę skupił się głównie na analizie i wykładni art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wykluczającym nieodpłatne nabycie nieruchomości w sytuacji dotyczącej nieruchomości użytkowanej przez R. P., bez uwzględnienia całokształtu zdarzeń wynikłych z wadliwych czynności organów administracji. Wskazano, że przedmiotowa sprawa w ogóle nie zaistniałaby, gdyby nie błędne czynności i decyzje Prezydenta Miasta Kielce oraz urzędników z Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, a także przewlekłość postępowania administracyjnego wszczętego 17 czerwca 2004 r., które umorzone zostało decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 r. W konsekwencji skarżący nie nabył prawa własności działki przysługującego mu z mocy obowiązujących przepisów. R. P. twierdzi, że nie otrzymał przedmiotowej decyzji, w związku z czym nie miał możliwości jej zaskarżenia a przedmiotowa sprawa jest dla niego kontynuacją kwestii administracyjnego uwłaszczenia. Na skutek działań organów administracji R. P. został wprowadzony w błąd odnośnie odpłatności nabycia przez niego z mocy prawa własności nieruchomości. Pozostawiono mu wybór co do tej kwestii tłumacząc brak decyzji brakiem regulacji prawnej w tym przedmiocie i nieznajomością wykładni istniejących dotychczas przepisów. Powyższe świadczy o rażącym naruszeniu zasad ogólnych działania organów administracji, a to przede wszystkim art. 7 kpa, który zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a także art. 8, 9 i 10 kpa , przewidujących m.in. obowiązek organów administracji udzielania obywatelom nie znającym prawa wyjaśnień i wskazówek w celu zapobieżenia ewentualnej szkodzie, jaka mogłaby wyniknąć w związku z niewiedzą obywatela odnośnie stosowanego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 P.p.s.a. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sąd II instancji nie jest właściwy do zastępowania stron i uzupełniania czy w inny sposób korygowania za nie podstaw kasacyjnych. Nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane przez autora skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżących jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał rażące naruszenie zasad ogólnych sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 7, 8, 9 i 10 kpa przez nieuwzględnienie przyczyn nieprzekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki gruntu przez skarżącego R. P. w prawo własności, zawinione przez organ administracji. Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut warunków tych nie spełnia. Zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się wyłącznie do postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów tego kodeksu, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ administracji. Stosuje natomiast ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowe postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymagało zatem powiązania wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd i wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. Wobec nieprawidłowo postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić jego zasadności, w związku z czym orzekł, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku.