I OSK 1190/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, , , po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/08 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] 2008 r. w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia 17 lipca 2008 r. Burmistrz Miasta P. na podstawie art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 36, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593) oraz na podstawie art. 104 i 163 k.p.a. przyznał T. D. specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu leków w wysokości 300 zł. Organ wskazał, że decyzją MOPS z dnia [...] 2008 r. odmówiono T. D. zasiłku celowego na zakup leków. Po ponownym rozpoznaniu sprawy przyznano skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinansowanie do zakupu leków. Po rozpoznaniu odwołania decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że sytuacja materialna i zdrowotna rodziny skarżącej jest trudna. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną, chorą, koszty leczenia, które ponosi to około 500 zł miesięcznie. W maju 2008 roku pobrała pożyczkę w banku, którą spłaca w 12 ratach miesięcznych wraz z odsetkami. Organ podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w budżecie na lipiec 2008 roku otrzymał kwotę 35.000 zł z przeznaczeniem na świadczenia społeczne. Przy około 220 zgłoszeniach daje to możliwość realizacji wniosków w przeciętnej wysokości około 150 złotych. Ośrodek musi jednak uwzględniać własne możliwości finansowe, dlatego wysokość zasiłku została dostosowana do słusznych potrzeb wynikających z sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej oraz do posiadanych środków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż przyznana kwota jest niewystarczająca na ponoszone przez nią koszty leczenia. MOPS uznał sytuację materialną i zdrowotną jej rodziny za trudną. Z uwagi na brak dochodów zmuszona była wziąć kredyt, który przeznaczyła na wydatki związane ze zdrowiem. Stwierdziła, iż jako osobie całkowicie niezdolnej do samodzielnej egzystencji winna zostać przyznana pomoc stosowna do ustalonych kosztów leczenia. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, iż skarżąca, urodzona w 1939 r., w 1981 r. została uznana przez Komisję Lekarską ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia za osobę niepełnosprawną, a w 2002 r. za osobę całkowicie niezdolną do pracy, zaś w 2005 r. również do samodzielnej egzystencji. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem urodzonym w 1934 r. Łączny dochód rodziny wynosi 1992 zł, w przeliczeniu na osobę 996 zł, na który składa się renta inwalidzka wnioskodawczyni w kwocie 799 zł i emerytura jej męża w kwocie 1192 zł. Oboje małżonkowie z powodu wielu schorzeń ponoszą wydatki na leczenie rzędu 450 - 550 zł miesięcznie. Z uwagi na niepełnosprawność skarżącej i długotrwałą chorobę jej męża spełnione zostały przesłanki z art. 7 pkt 2 - 15 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym przekroczeniu kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącego 351 zł, a w przypadku dwuosobowej rodziny skarżącej 702 zł, co daje przekroczenie w wysokości 1290 złotych. Nie wyklucza to jednak możliwości objęcia takiej rodziny pomocą społeczną w formie specjalnego zasiłku celowego - art. 41 w/w ustawy. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie przyznał pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 300 złotych. Przyznając świadczenie wziął pod uwagę szczególnie trudną sytuację rodziny wnioskodawczyni oraz możliwości finansowe MOPS. Dofinansowanie zakupu leków mieści się w celach pomocy społecznej. Mając na uwadze wysokość posiadanych środków na świadczenia z pomocy społecznej i liczbę osób wnioskujących o objęcie taką pomocą przyznanie zasiłku w wysokości określonej w decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium uznało za zasadne. W skardze na powyższą decyzję T. D. wniosła o zwiększenie pomocy na dofinansowanie zakupu leków oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazując swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną podniosła, że miesięcznie wydaje na leki kwotę 500 zł, a tym samym przyznana pomoc jest za niska, gdyż nie zabezpiecza jej potrzeb i potrzeb jej męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Sąd podał, że zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, zasiłek ten nie podlega zwrotowi. Zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Art. 2 ust.1 i 3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej stanowi zaś, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Sąd podniósł, że nie każdy wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 299415), Sąd wskazał, iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Sąd stwierdził, iż organy poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały zarówno możliwości finansowe organu, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, średnią wysokość przyznawanych świadczeń, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając specjalny zasiłek celowy określony w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Zdaniem Sądu organom nie można zarzucić dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy, a przyznane świadczenie jest dwukrotnie wyższe aniżeli średnia pomoc przyznawana w tym okresie, co świadczy o uwzględnieniu w decyzji szczególnej sytuacji życiowej skarżącej, jak również możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. D., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu – adwokat J. G. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji przy ustalaniu stanu sprawy stanu faktycznego, który ustaliły w sprawie organy administracyjne, pomimo tego, że organy te oparły swoje ustalenia w tym zakresie na niepełnym materiale dowodowym, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny T. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm. Nadto na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok przyjął za podstawę stan faktyczny ustalony przez organy mimo, że organy oparły swoje ustalenia na niepełnym materiale dowodowym, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. T. D. wskazała, iż zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej należy do kategorii świadczeń przyznawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednak przepis ten doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ winien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, działając w ramach w ramach uznania, winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Nie wyklucza to możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność ta związana jest z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywanie oraz z koniecznością umożliwienia sądowi kontroli legalności decyzji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1981 r., sygn. 820/81 skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W ocenie skarżącej należy przyjąć, że wynika z tego domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1464/60). Skarżąca podniosła, iż wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane powinny być najbardziej pilne potrzeby. Jednakże samo powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia odmowy przyznania danego świadczenia. Organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże całkowity ich brak bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc danego rodzaju. Nadto w sprawach z zakresu pomocy społecznej pożądana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes strony. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy powinny działać w taki sposób aby pogłębiać zaufanie jednostki do organów administracji publicznej - rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie. W ocenie skarżącej organy orzekając o wysokości przyznanego zasiłku celowego nie wywiązały się z ciążącego obowiązku dokonania szczegółowej analizy możliwości wypłaty tego świadczenia w wysokości wnioskowanej przez zainteresowaną. Organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji powołały się jedynie na lakoniczne i ogólne stwierdzenie faktu ograniczoności środków finansowych pozostających w dyspozycji MOPS w P. oraz na ogólną liczbę osób zainteresowanych otrzymaniem pomocy finansowej z tego źródła oraz na średnią wysokość przyznanych świadczeń pieniężnych za dany okres. Skarżąca podkreśliła, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. III ARN 33/93 skarżąca podniosła, że w przypadkach gdzie większe są możliwości naruszenia lub nadużycia prawa, tam również kontrola sądowa musi być dokładniejsza i bardziej rygorystyczna, a uzasadnienie orzeczenia sądowego – jasne i nie budzące wątpliwości co do wyraźnie sprecyzowanych motywów prawnych i przesłanek pozaprawnych, jeśli tego rodzaju przesłanki legły u podstaw poddanej kontroli decyzji administracyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tych wymogów. Sąd pierwszej instancji, przyjmując za podstawę swojego rozstrzygnięcia stan sprawy ustalony nieprawidłowo przez organy administracyjne, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, uznając za zgodny z rzeczywistością stan sprawy, który nie został należycie wyjaśniony na etapie postępowania administracyjnego. Organy administracyjne nie tylko nie ustaliły jakie środki mogły być wydatkowane na wypłatę specjalnych zasiłków celowych, ale też nie podały jakie stosowano kryteria przy ustalaniu osób uprawnionych do ich otrzymania i przy określaniu wielkości poszczególnych zasiłków tego rodzaju. Sąd I instancji został faktycznie pozbawiony możliwości kontroli tych decyzji pod kątem ich zgodności z obowiązującym prawem, m. in. pod kątem realizacji zasady równości obywateli wobec prawa, po pierwsze z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a po drugie z uwagi na brak w uzasadnieniu decyzji organów administracji kryteriów, jakie były stosowane przy ustaleniu wielkości przyznanej pomocy w tej konkretnej sprawie. Zdaniem skarżącej oparcie uzasadnienia wyroku na ogólnych dywagacjach na temat uznania administracyjnego, całkowicie abstrahujących od meritum sprawy, jakim powinna być kontrola zaskarżonych decyzji administracyjnych było nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a to z poniższych względów. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że sądy nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu zatem wskazanej ustawy, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 311). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając legalność zaskarżonych decyzji oparł się na zebranym przez organy materialne dowodowym. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", użyte w art. 41 ustawy, oznacza, że organy oceniając kwestię przyznania tegoż zasiłku badają, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem - z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, tj. czy strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona - w tych konkretnych okolicznościach - winna otrzymać pomoc społeczną. Zasiłek celowy, o którym mowa w tym przepisie – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - jest świadczeniem pieniężnym przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. Wskazać należy, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Uznanie to może być tylko wówczas zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1998r., sygn. akt III SA 5203/98, LEX nr 44809, z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1766/01, LEX nr 81777). Należy podzielić także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (LEX nr 299415), na które powołał się Sąd pierwszej instancji, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Ponadto w orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreślano, iż uzasadnienie decyzji winno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 3205/02, LEX nr 160209). Zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając T. D. specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 300 zł. Organy ustaliły sytuację osobistą, rodzinną i majątkową skarżącej, wskazały wysokość środków finansowych, którymi dysponował ośrodek w danym okresie, liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem zasiłku oraz średnią wysokość przyznawanych świadczeń. Są to motywy, które w dostateczny sposób uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a dokonana ocena dowodów nie nosi cech dowolności. Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż Sąd oparł się na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji nie były obowiązane wskazywać, jakie indywidualne kryteria stosowano przy ustalaniu osób uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, gdyż przesłanki przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego ustanawia art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Podkreślić należy, iż generalnie zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast specjalny zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, a to za sprawą zaistnienia szczególnych okoliczności po stronie osoby (rodziny) ubiegającej się o ten zasiłek. Zaznaczyć też należy, iż ten zasiłek celowy nie podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie organy administracji podkreśliły, iż dochód strony znacznie przekracza kryterium dochodowe a przyznanie zasiłku uzasadnia stan zdrowia skarżącej i jej męża oraz związana z tym konieczność ponoszenia kosztów leczenia. Jednocześnie organy, rozważając wysokość zasiłku, zasadnie powołały się z jednej strony na sytuację materialną i zdrowotną skarżącej i jej męża oraz z drugiej strony na możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Takie działanie organów znajduje uzasadnienie w przepisach powołanej wyżej ustawy. Wprawdzie rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, lecz potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej – art. 3 ust. 3 i 4. Zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji wskazały na okoliczności, od których zależy rodzaj i rozmiar świadczenia. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. otrzymał w lipcu 2008 r. kwotę 35.000 zł na świadczenia społeczne – nie jest to więc kwota, którą przekazano Ośrodkowi wyłącznie na specjalne zasiłki celowe. Ta kwota określała możliwości Ośrodka w przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej w danym okresie. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, iż działanie organów w niniejszej sprawie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego. Ponadto - jak wyżej wskazano - specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku pokrycia w całości potrzeb osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Należy podkreślić – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - iż przyznany skarżącej zasiłek celowy jest dwukrotnie wyższy niż średnia pomoc przyznawana w tym okresie. A zatem należy stwierdzić, iż wysokość zasiłku przyznanego skarżącej została dostosowana zarówno do potrzeb wynikających z sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, jak i możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż organom nie można zarzucić dowolności w podejmowaniu decyzji ani przekroczenia granic uznania administracyjnego Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia adwokat J. G. na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).