I OSK 1191/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 471/15 w sprawie ze skargi C. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz C. S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 471/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G.: w pkt 1/ umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G.; w pkt 2/ stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; w pkt 3/ stwierdził, że przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4/ wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 3000 zł.; w pkt 5/ zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego C. S. kwotę 357 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia [...] października 2015 r., skarżący C. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st Warszawy z dnia [...] maja 1956 r. Strona skarżąca wniosła o: - stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", że postępowanie administracyjne jest prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sposób przewlekły, - stwierdzenie, że przewlekłość prowadzenia postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa, - zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st Warszawy z dnia [...] maja 1956 r. w terminie 15 dni, - wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] września 1999 r. wystąpił wraz z pozostałymi spadkobiercami po J. S. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność J. S. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2011 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie, wskazując na brak właściwości rzeczowej do jego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2012 r., od którego skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, jednoznacznie wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania w/w wniosku jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że zarzuty skargi są bezzasadne, gdyż organ nie prowadził przedmiotowego postępowania w sposób przewlekły. W uzasadnieniu przedstawił tok postępowania, wskazując iż: - dnia [...] października 2014r. otrzymał odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2012 r. wraz z aktami sprawy, - pismem z dnia [...] marca 2015r. zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu oraz o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, z jednoczesnym wskazaniem przewidywanego terminu rozstrzygnięcia – do dnia [...] sierpnia 2015 r., - dnia [...] marca 2015r. zlecono uprawnionemu geodecie sporządzenie opinii określającej granice wywłaszczonej nieruchomości, - dnia [...] marca 2015r. została sporządzona opinia geodezyjna, wskazująca, że w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzą obecnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...], - pismem z dnia [...] maja 2015r. organ wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy o nadesłanie wypisów z rejestru gruntów i kopii mapy ewidencyjnej obrazujących aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, -pismem z dnia [...] lipca 2015r. organ wystąpił do Urzędu Gminy S. o nadesłanie informacji o aktualnym adresie jednej z wnioskodawczyń, z powodu zmiany jej adresu, - pismem z dnia [...] lipca 2015r. Urząd Gminy, poinformował organ, iż osoba ta została wymeldowana z dotychczasowego adresu i nie dopełniła obowiązku meldunkowego, - pismem z dnia [...] lipca 2015r. organ zwrócił się do współspadkobiercy o wskazanie potrzebnego adresu, - pismami z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ uzyskał informacje o brakującym adresie jednego z wnioskodawców, - pismem z dnia [...] września 2015 r. organ zawiadomił strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do [...] listopada 2015 r. oraz wskazał przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie, - dnia [...] września 2015 r. wpłynęło do organu pismo z Urzędu m.st. Warszawy stanowiące odpowiedź na pismo organu z [...] lipca 2015r. wraz z niezbędnymi załącznikami, - pismem z dnia [...] września 2015 r. organ wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Sądu Okręgowego w W. oraz Sądu Rejonowego dla W. – w celu wyjaśnienia przyczyny ujawnienia, a następnie wykreślenia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych działek ewidencyjnych [...] [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], - decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. w części dotyczącej części nieruchomości o powierzchni 30.045 m2 ( z ogólnej powierzchni 43.012 m2) stanowiącej własność J. S. W związku z powyższym organ stwierdził, iż dokonywał wszelkich koniecznych czynności, zmierzających do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy o czym informował strony. Ponadto podniósł, iż sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, ze względu na konieczność pozyskiwania akt archiwalnych, które pozostały w szczątkowym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że przyjmuje się na ogół, że z przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przyczyną tego jest fakt, że podejmuje w niej czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, naruszając tym samym wynikającą z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej zwanej: "k.p.a.". zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że pierwsze czynności w sprawie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przyczynach zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy) podjął dopiero [...] marca 2015 r. czyli po przeszło 5 miesiącach od otrzymania prawomocnego wyroku sądu. Następnie wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2015 r. nie został dochowany, ale sprawa do dnia rozpoznania skargi została zakończona. Kolejne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy jak zlecenie geodecie sporządzenia opinii ([...] marca 2015r.), ustalenie adresu jednego z wnioskodawców ([...] maja 2015 r. i [...] lipca 2015 r.), wyjaśnienie przyczyny ujawnienia, a następnie wykreślenia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości ([...] września 2015 r.) następowały z przeszło miesięcznymi przerwami. Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że w odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, organ pismem z dnia [...] września 2015 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2015 r., lecz nawet ta czynność została podjęta po upływie 10 dni od zakończenia terminu pierwotnie wyznaczonego do rozpoznania sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że wobec wydania w dniu [...] października 2015 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji, w której odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1956 r., a więc przed dniem orzekania w niniejszej sprawie, przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie zobowiązania go do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Stwierdzając, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd ten miał na uwadze okoliczność, że organ nie podjął żadnych czynności przez okres 5 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, a kolejne czynności podejmowane były w znaczących odstępach czasu. Sąd ten wyjaśnił, że okoliczność konieczności dokonania szczegółowej i wnikliwej oceny obszernego materiału dowodowego, trudności z uzyskaniem akt archiwalnych oraz trudności w interpretacji obowiązujących ówcześnie przepisów prawa oraz języka ówcześnie stosowanego, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu swojej odpowiedzi na skargę, nie może usprawiedliwiać niemożności rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że czynności kompletowania dokumentacji odbyły się w trwającym tak wiele lat postępowaniu, kilka lat wcześniej, co wynika z analizy czynności podejmowanych przez organ w okresie od [...] października 2014 r. do dnia wydania decyzji, jak też z jej uzasadnienia, w którym odniesiono się do akt archiwalnych pozyskanych z Archiwum Państwowego w 2000 i 2005 r (k- 98, tom 1/5 akt administracyjnych) oraz Archiwum Akt Nowych w 2005 r. (k-93 tom 1/5 akt administracyjnych). Z kolei czynności związane z analizą zgromadzonej dokumentacji, która od tak wielu lat znajdowała się w posiadaniu organu i nie była już uzupełniana, w istocie nie były tak czasochłonne, skoro w praktyce organ był gotowy do wydania decyzji po kilkunastu dniach, od wniesienia do Sądu skargi. Zupełnie nieuzasadnione w ocenie tego Sądu jest przywoływanie jako przyczyny mającej wpływ na długość toczącego się postępowania konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, gdyż czynność ta była w okresie od [...] października 2014 r. do dnia wydania decyzji jedyną czynnością wykonaną sprawnie (biegły sporządził opinię [...] marca 2015 r, a więc po 7 dniach od zlecenia tej czynności przez organ). Ustalone okoliczności uzasadniały także, w przekonaniu tego Sądu, wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., co było uzasadnione okolicznościami. Wysokość grzywny Sąd ten ustalił na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179), wskazując, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 oraz z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł jak w punktach 1- 4 sentencji wyroku, a o kosztach orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się: 1/ uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2/ zmiany zaskarżonego wyroku w kierunku korzystnym dla organu w zakresie pkt 1-4 (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1), 3/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 4/ rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1 a, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nietrafne uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek: - powierzchownej analizy zebranego materiału dowodowego, - nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, czynności podjętych przez organ, a także skomplikowanego charakteru przedmiotowej sprawy przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa przez organ, - tendencyjnej, jednostronnej analizy materiału dowodowego i sformułowanie na jego podstawie wniosków niezgodnych z zasadami doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania; 2/ art. 149 § 2, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia, a także przez wysnucie na podstawie akt sprawy wniosków niezgodnych z zasadami doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ prowadził postępowanie przez niespełna 13 miesięcy, dokonując w tym czasie licznych czynności, z których żadnej nie można zarzucić niecelowości ani pozorności. Przytoczywszy stan faktyczny sprawy, ustalony przez Sąd I instancji w zakresie podejmowanych czynności i ich dat, stwierdzono, że jedyny przestój w prowadzonym postępowaniu miał miejsce od dnia wpływu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4.09.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 462/12 (tj. od dnia [...].10.2014 r.) do dnia sporządzenia pierwszych pism w sprawie ([...].03.2015 r.). Wyjaśniając tą zwłokę, podniesiono, że sprawa została przypisana do innego referenta niż poprzednio (z uwagi na odejście poprzedniego referenta z pracy), zaś zgromadzony do tego momentu materiał dowodowy w tej sprawie, jak i w innych sprawach (ok. 130) przejętych po ww. referencie podlegał szczegółowej analizie, co było niezbędne do podjęcia kolejnych czynności w sprawie. Wywodzono, że sprawy rewindykacyjne z reguły mają charakter bardzo skomplikowany, zwłaszcza w przypadku, gdy ocenie legalności podlega orzeczenie wydane w latach 50-tych XX w. Argumentowano, że organ był obowiązany wyczerpać możliwości odnalezienia pełnego materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowego wywłaszczenia, a następnie dokonać szczegółowej, żmudnej analizy możliwego do pozyskaniu materiału dowodowego i dlatego nie sposób uznać za Sądem I instancji, że przedmiotowa sprawa miała charakter nieskomplikowany z uwagi na zebranie materiału dowodowego już w chwili wydania uchylonej przez Sąd decyzji z dnia [...].12.2011r., zwłaszcza mając na uwadze, że decyzja ta miała charakter formalny (umorzenie postępowania) i nie zawierała merytorycznej analizy okoliczności sprawy przez pryzmat przesłanek z art. 156 k.p.a. Zarzucono, że Sąd I instancji błędnie ocenił znaczenie czynności podjętych po otrzymaniu przez organ prawomocnego wyroku z dnia 04.09.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 462/12, ponieważ czynności te miały kluczowe znaczenie dla wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Argumentowano, że sporządzenie opinii geodezyjnej było niezbędne do ustalenia aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości (art. 7 k.p.a.), do zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotom, którym aktualnie do tej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe (art. 10 k.p.a.), a także do ewentualnej oceny nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia (art. 156 § 2 k.p.a.). Kolejne czynności dotyczyły zaś m.in. ustalenia aktualnych adresów zamieszkania stron postępowania, co było niezbędne do zachowania zasady sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że P. L. W. (jeden z wnioskodawców postępowania nadzorczego) zmieniła w toku postępowania swój adres zamieszkania nie informując o tym organu, co skutkowało koniecznością podjęcia szeregu czynności w celu zapewnienia jej udziału w postępowaniu. Wywodzono, że prymat nad zasadą szybkości (art. 12 k.p.a.) mają inne zasady, w tym, zasady prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. Zarzucono, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego, Sad I instancji wysnuł błędne wnioski, wskazując, że opóźnienie w podejmowaniu czynności było spowodowane przyczynami obiektywnymi, tj. przede wszystkim prowadzeniem w Departamencie ok. 5000 postępowań, zaś w Wydziale ds. Rewindykacji Mienia (właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie) w ok. 500 spraw podzielonych na 3-4 referentów (w zależności od okresu). Poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Podkreślono, że prowadzenie wielu tysięcy skomplikowanych spraw pochodzących z obszaru całego kraju prowadzi w sposób nieuchronny do opóźnień w niektórych z nich. Wywodzono, że biorąc pod uwagę pełne spektrum naruszeń prawa, jakie mogą potencjalnie wystąpić na gruncie art. 149 § 1 p.p.s.a., nie sposób uznać naruszenia prawa, do którego doszło w rozważanym przypadku za na tyle poważne, aby zastosować wobec organu karę finansową w tak dużej wysokości. Argumentowano, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych kary finansowe rzędu 2-3 tys. zł zarezerwowane były dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Chodzi tu w szczególności o przypadki nierespektowania (czasem wielokrotnego) prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wyznaczających termin rozstrzygnięcia sprawy albo prowadzenia postępowań przez okres kilkunastu (lub wręcz kilkudziesięciu) lat w jednej instancji, a także w przypadkach, gdy organ w sposób oczywiście niezasadny przewleka postępowanie oczywiście błędnie twierdząc, że zachodzi obiektywna przeszkoda do jego zakończenia. Podniesiono, że grzywna powinna przede wszystkim dyscyplinować organ, zaś jej funkcja prewencyjna (czy też restrykcyjna) powinna być uznawana tylko za uzupełniającą. Tym samym grzywna powinna być stosowana tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji - pomimo monitów i skarg, a także w razie dostrzeżenia w działaniu organu systematycznego działania polegającego na celowym opóźnianiu załatwiania spraw. Indywidualnie występujące opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu nie powinny skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji. Argumentowano, że w przedmiotowej sprawie poza wskazanym przez Sąd I instancji relatywnie długim okresem trwania postępowania (tylko jednak w porównaniu ze wzorcem ustawowym, nie zaś w porównaniu z innymi sprawami o podobnym stopniu skomplikowania) nie zachodzą żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Nie sposób - zdaniem organu - zgodzić się z tak surową oceną Sądu wyrażoną przez określenie wysokości grzywny na 3000 zł oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ naczelny podejmował czynności zasadne i zmierzające do załatwienia sprawy, nie podejmując przy tym żadnych czynności pozornych. Jednocześnie Sąd I instancji naruszył przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. - przez popełnienie istotnych błędów przy badaniu akt sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący C. S., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że podane przez organ przyczyny usprawiedliwiające bezczynność są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazał Sąd I instancji o bezczynności organu świadczy przede wszystkim brak podjęcia jakichkolwiek czynności przez 5 miesięcy od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, ponadto kolejne czynności organu podejmowane były w znacznych odstępach czasu. Dlatego też zarzut nieuwzględnienia przez ten Sąd okoliczności podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę dotyczących czynności podjętych w postępowaniu przez organ jest chybiony. Odnosząc się do zarzutu niewspółmierności kwoty nałożonej na organ grzywny stwierdzono, że kwota ta stanowi niespełna 8 % maksymalnej kwoty jaka mogłaby być zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a nałożona na organ w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Nie bez znaczenia dla wysokości nałożonej grzywny jest też fakt, iż przewlekłość wystąpiła w sprawie, która toczy się od 16 lat oraz fakt, iż realnie sprawę dało się załatwić w przewidzianych terminach. Podniesiono, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, tym bardziej, że Sąd ten przeanalizował wszelkie argumenty z odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, jako naruszone w ramach podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazano przepisy art. 149 § 1 a; art. 149 § 2, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 149 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisu art. 149 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2016 r., I OSK 2974/15; z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Wobec więc wskazania w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1 a oraz art. 149 § 2 w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., to oczywistym jest, że analizę wniesionego środka odwoławczego należy rozpocząć od oceny zarzutu naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych norm autor skargi kasacyjnej upatrywał wskutek dokonania przez Sąd I instancji: - powierzchownej analizy zebranego materiału dowodowego, - nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, czynności podjętych przez organ, - skomplikowanego charakteru przedmiotowej sprawy przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa przez organ, - tendencyjnej, jednostronnej analizy materiału dowodowego i sformułowania na jego podstawie wniosków niezgodnych z zasadami doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania, jak też poprzez zaniechanie uzasadnienia dla tak restrykcyjnego orzeczenia w przedmiocie wymierzenia grzywny. Dokonując analizy powyżej przedstawionych zarzutów, stwierdzić należy, że żaden z nich nie okazał się zasadny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowi, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy....". Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej w istocie dostrzega w nieprawidłowej ocenie dokonanej przez Sąd I instancji dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, jak też pominięcia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę. Powyższe zarzuty nie mogły odnieść skutku. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i nie ma prawa brać pod uwagę okoliczności, które nie wynikają z akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał lub nie uwzględnił dowodu zawartego w aktach sprawy, czego jednak w skardze kasacyjnej, ani nie podnoszono, ani nie wykazano. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). W skardze kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu kwestionowano w istocie dokonana przez Sąd I instancji ocenę materialu dowodowego znajdującą się w aktach sprawy, przez co zarzut ten nie może odnieść skutku. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał pełną podstawę prawną wyroku, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 oraz z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i dokonał jej wyjaśnienia. Przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanego działania organu w zakresie ustalenia, czy w sprawie zachodzi bezczynność, czy ma charakter rażącego naruszenia prawa, wskazując z jakich przyczyn oraz czy zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, wypowiadając się do przesłanek jej zastosowania, łącznie ze wskazaniem przesłanek ustalenia jej wysokości. Jego wywody są wzajemnie spójne i nie występują w nich sprzeczności, co czyni stanowisko tego Sądu w pełni zrozumiałe i poddające się kontroli instancyjnej. Należy też dodać, że koniecznym wymogiem formułowania zarzutu naruszenia norm procesowych, wynikającym z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wskazanie wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie dopełniono. Formułując natomiast wytyk nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, nie przytoczono ich w sytuacji, w której Sąd I instancji przyjął stan faktyczny sprawy w kształcie wynikającym właśnie z odpowiedzi na skargę, co uniemożliwia w istocie merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu, skoro nie wskazano okoliczności, które - jak twierdzono - Sąd ten pominął w dokonanej analizie powyższego stanu faktycznego. W konsekwencji, wobec braku naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., brak jest podstaw do skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia art. 149 § 1 a; art. 149 § 2 p.p.s.a., albowiem, jak już to wskazano przepis art. 149 p.p.s.a. ma charakter blankietowy i skuteczne wykazanie jego naruszenia musi być konsekwencją dowiedzenia naruszenia innego przepisu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Biorąc więc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.