I OSK 1199/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 70/08 w sprawie ze skargi B. i E. B. oraz M. i A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 23 października 2007 r. nr XVII/81/2007 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sprzedaży działki w drodze bezprzetargowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 70/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. i E. B. oraz M. i A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 23 października 2007 r., Nr XVII/81/2007 przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sprzedaży działki w drodze bezprzetargowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu 18 sierpnia 2006 r. została podjęta uchwała Rady Miasta w Sławnie o sprzedaży działki Nr [...] w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli nieruchomości Nr [...] i [...]. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że jest ona podjęta w celu poprawienia warunków zagospodarowania własnych nieruchomości. Rada Miasta w Sławnie uchwałą z dnia 23 października 2007 r. uchyliła uchwałę z dnia 18 sierpnia 2006 r. wskazując, że pozostawienie działki Nr [...] w zasobie Gminy nie naruszy niczyjego interesu, ani praw do korzystania z posiadanego już terenu. B. i E. B. będący właścicielami działki Nr [...] oraz M. i A. W. jako właściciele działki Nr [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie postanowień art. 28 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 70/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę B.y i E. B. oraz M. i A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 23 października 2007 r., wskazał, że skarżący traktowali uchwałę Rady rozstrzygającą kwestię indywidualnych osób jako oświadczenie woli złożone im przez Radę w formie uchwały o chęci sprzedaży bezprzetargowej działki Nr [...], które to oświadczenie woli skarżący przyjęli. Zdaniem Sądu art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r., nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu czynności cywilno-prawnych, a jedynie rozstrzygnięciem o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, czy też nie. Sąd stwierdził, że zmiana stanowiska przez Radę Miasta polegająca na uchyleniu uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości, odbyła się w ramach jej uprawnień ustawowych i nie można tego traktować jako cofnięcie oświadczenia woli. Uchwała o sprzedaży nieruchomości w formie bezprzetargowej była delegacją dla Burmistrza do wykonania tej uchwały. Skoro jednak Rada ją uchyliła to nie było podstaw ze strony Burmistrza do sprzedaży tej działki. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyli B. i E. B. oraz M. i A. W., wnosząc o jego zmianę i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. postanowień art. 28 w związku z postanowieniami art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie jego stabilności obowiązywania, gdyż jej postanowieniami zmieniono postanowienia prawomocnej uchwały Rady Miasta NR LIV/358/2006 z dnia 18 sierpnia 2006 r. przyznające skarżącym prawo do zakupu nieruchomości, to jest działki nr [...] na współwłasność w częściach nie wydzielonych dla poprawy warunków zagospodarowania ich nieruchomości jako nieruchomości przyległych zabudowanych ich budynkami mieszkalnymi. Wskazano, że uchwała z dnia 18 sierpnia 2006 r. zapewniła skarżącym możliwość zakupu działki, która stanowi jedyną drogę dojazdową z drogi publicznej do ich nieruchomości. W ocenie autorów skargi kasacyjnej, przyznając skarżącym prawo zakupu przedmiotowej działki dokonano przyznania im indywidualnego uprawnienia, którego bez ich zgody Rada nie miała prawa ich pozbawić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miejska w Sławnie, w imieniu której działała przewodnicząca Rady, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarżący w złożonej skardze kasacyjnej podnieśli jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego nie odnosząc się do tego, czy nastąpiło to poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Ponadto nie sprecyzowali swojego własnego stanowiska wobec zaskarżonego wyroku, poprzez wskazanie właściwego znaczenia interpretowanej normy czy prawidłowego jej zastosowania. Podniesiono ponadto, że w złożonej skardze kasacyjnej przytoczono jedynie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami bez ich powiązania z zarzutami naruszenia przez Sąd tych przepisów w wydanym wyroku oraz wskazano, że powołano przepisy prawa materialnego, które nie były zastosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w niniejszej sprawie. Przewodnicząca Rady Miejskiej w Sławnie stwierdziła, że bezprzetargowe zbycie działki nr [...] nie wypełnia przesłanek koniecznych dla tego typu zbywania nieruchomości przez gminę. Wskazano, że sprzedaż taka zwiększyłaby jedynie powierzchnię nieruchomości posiadanych przez skarżących, ale nie byłaby w jakikolwiek sposób niezbędna dla poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Nieruchomość, która miała być przeznaczona do sprzedaży, a z której Rada Miejska się wycofała, była drogą dojazdową do nieruchomości skarżących i nadal taką drogą by pozostała. W niczym nie poprawiłaby ona warunków zagospodarowania nieruchomości skarżących, jako nieruchomości przyległych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi art. 28 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednak nie wskazano w jaki sposób, zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony domyślać się intencji skarżących. Taki stan rzeczy uniemożliwił w tym przypadku dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Wskazać na marginesie należy, że postępowanie na etapie jego zaskarżenia było jedynie decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży, gdyż organ gminy rozstrzygnął jedynie, czy dana nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Nieruchomości bowiem, które stanowią własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który w myśl art. 24 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a nadto gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W niniejszej sprawie Rada Miejska po podjęciu uchwały z dnia 18 sierpnia 2006 r., doszła do wniosku, że przedmiotowa działka, jako droga dojazdowa do kilku działek, musi pozostać w zasobie gminy oraz, że zbycie tej działki nie wypełnia przesłanek do zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ponieważ nie służy poprawie warunków gospodarowania nieruchomości przyległych, a jedynie zwiększałoby powierzchnię tych działek. W tej sytuacji uznać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oddalający skargę na uchwałę o uchyleniu uchwały Rady Miasta w Sławnie z dnia 18 sierpnia 2006 r. nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.