I OSK 1204/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), , Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3474/01 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adw. J. C. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 244 zł /dwieście czterdzieści cztery złote/ wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3474/01, oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] Nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania A. C. zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza 447 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 cyt. ustawy. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany spełnia wymogi ustawowe uprawniające do otrzymania pomocy społecznej, o jaką zabiega. Jednakże w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby korzystającej z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ I instancji orzeczoną odmowę przyznania takiej pomocy argumentuje przede wszystkim ograniczonymi środkami finansowymi, jakimi dysponuje na realizację zadań zleconych z tego zakresu wskazując, że w bieżącym roku otrzymał dotacje w wysokości zabezpieczającej jedynie 70% środków na wypłatę świadczeń obligatoryjnych. Na świadczenia uznaniowe w postaci zasiłków okresowych ośrodek pomocy społecznej w [...] w ogóle nie uzyskał środków. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium Organ I instancji dowiódł, iż mimo, że A. C. kwalifikuje się do przyznania zasiłku okresowego o jaki zabiega, to ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, uniemożliwiają udzielenie wnioskodawcy pomocy w tej formie. Wskazano przy tym, że ustawodawca w przepisach powołanej ustawy uzależnił możliwość przyznania pomocy społecznej nie tylko od położenia materialnego wnioskodawcy, lecz także od możliwości finansowych organu. W skardze na decyzję Kolegium, A. C. zarzucił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Wskazał, że na jego prawo do pomocy społecznej nie ma wpływu brak środków finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę zaznaczył, iż okoliczności, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny się kierować organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 k.p.a. Wg niej, granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej – słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje im spełnienia każdego żądania obywatela. Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Mając powyższe na uwadze – zdaniem Sądu I instancji – należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, iż sytuacja życiowa i materialna skarżącego została należycie ustalona. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy o pomocy społecznej i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony, pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty, jak wynika z akt administracyjnych. Skarżący jest więc objęty stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. A. C. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez jego błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, iż organy administracji nie przekroczyły w zaskarżonej decyzji, granic uznania administracyjnego, wytyczonego tymże przepisem i przyjęcie, iż decyzje wydane w sprawie nie noszą znamion dowolności wobec bezspornego stanu faktycznego, w którym skarżący spełnia wszystkie przesłanki uprawniające go do otrzymania zasiłku okresowego oraz od dłuższego okresu korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...]. Ponadto skarżący powołał się na naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, polegające na przyjęciu, iż organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały w toku sprawy wskazaną zasadę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wobec spełnienia przez skarżącego ustawowych kryteriów uprawniających do otrzymania pomocy, orzeczenie zapadłe w niniejszej sprawie nie odpowiada prawu. Wobec stwierdzenia, iż osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy spełnia wszystkie ustawowe kryteria kwalifikujące ją do udzielenia pomocy, całkowita odmowa udzielenia pomocy w takiej sytuacji jest nie decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego lecz decyzją o znamionach dowolności. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 listopada 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 2070/97 (ONSA 1999/3/105) organ administracji właściwy w sprawach pomocy społecznej, po ujawnieniu w toku postępowania, że osoba, która ubiega się o przyznanie pomocy, spełnia wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 2 ust. 1-3, art. 4 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w razie odmowy przyznania żądanej formy pomocy, powinien rozważyć przyznanie z urzędu takiej osobie innej przewidzianej w ustawie formy pomocy społecznej. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny – odmowa przyznania mu zasiłku, chociażby w minimalnej wysokości, stanowi naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, ż nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 7 k.p.a. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stosowane są bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej Ppsa), natomiast sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie ze swoimi kompetencjami, ocenia legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej, a więc prawidłowość zastosowania przez organ administracji publicznej m.in. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc sąd dokonał błędnej oceny stosowania przez organ tych przepisów, to naruszył nie przepis kodeksu, ale określone przepisy powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie został wskazany żaden przepis tej ustawy, który został naruszony przez Sąd. W związku z tym, iż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, to brak konkretyzacji naruszenia, uniemożliwia dokonanie oceny wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. z 1998 r. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Przepis ten odnosi się do możliwości przyznania, określonej osobie spełniającej ustawowe warunki, zasiłku okresowego. Ta forma pomocy nie jest świadczeniem obligatoryjnym,. Jest świadczeniem fakultatywnym, tak w zakresie przyznania jak i jego wysokości. Jak zasadnie wskazał Sąd, przyznanie zasiłku okresowego uzależnione jest m.in. od możliwości pomocy społecznej. Jeżeli nawet dana osoba spełnia wszystkie kryteria warunkujące przyznanie tego świadczenia, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to w sytuacji braku środków finansowych nie istnieje możliwość jego przyznania. Powołany przepis art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, obowiązującej w dacie wydania decyzji. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiada to możliwościom pomocy społecznej. Jeżeli więc ośrodek nie posiada środków finansowych, to nie ma możliwości przyznania danego świadczenia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Środki jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej, nie zabezpieczają nawet świadczeń, które muszą być przyznane obligatoryjnie. Ta przyczyna legła u podstaw odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i w związku z tym nie można zarzucić Sądowi naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art.184 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu adwokata Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).