I OSK 122/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 435/14 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji na rzecz A.K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 13 listopada 2013 r. A.K. wystąpił do Polskiej Izby Gospodarczej TSiS o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej usług kontroli biletów w autobusach, świadczonych przez wymienioną Izbę dla przedsiębiorstw komunikacji samochodowej. Skarżący wnioskował o podanie dla jakich przewoźników Izba świadczy taką usługę, jaka liczba osób ją wykonuje oraz o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezes Zarządu Izby udostępnił dane żądane w punktach 1 i 2 wniosku, natomiast nie udostępnił wzoru identyfikatora (punkt 3 wniosku). W związku z powyższym A.K. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa Zarządu Izby w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia 12 listopada 2013 r. Skarżący podniósł, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Polska Izba Gospodarcza TSiS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, zaś wnioskowane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. W szczególności informację taką stanowi wzór dokumentu upoważniającego do kontroli biletów w autobusach. Wnioskowane dane nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, toteż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być udostępnione na wniosek. Natomiast nieudzielenie pełnej wnioskowanej informacji publicznej, wobec spełnienia zarówno przesłanek przedmiotowych, jak i podmiotowych dostępu do informacji publicznej, uzasadnia zarzut bezczynności, zwłaszcza że w spornym zakresie organ nie wydał decyzji odmownej. Polska Izba Gospodarcza TSiS wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż nie wydaje dokumentów, o których udostępnienie skarżący wystąpił. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2014 r. skarżący podniósł, iż jego wniosek z dnia 13 listopada 2013 r. nie został rozpoznany w pełni, tj. nie udostępniono informacji wnioskowanej w punkcie 3 (wzór identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny przesądzono, że wzór taki stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie ma znaczenia czy identyfikator kontrolera wydaje we własnym zakresie Polska Izba Gospodarcza TSiS, czy też jest on wystawiany przez PKS w O. S.A., na rzecz którego kontrola jest świadczona. Istotne jest natomiast, iż żądany dokument stanowi informację publiczną i jest w posiadaniu Izby, a więc powinien być udostępniony. Skarżący zasygnalizował także, iż Izba przedstawiła sprzeczne stanowisko organu w tym zakresie – na obecnym etapie Prezes Izby podtrzymuje, że nie wystawia żadnych identyfikatorów, a we wcześniejszym piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził, że "wzory tych legitymacji oraz ich szatę graficzną zmieniamy wg naszego uznania w dowolnym okresie" (kopię tego pisma załączono do skargi). Na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. Prezes Polskiej Izby Gospodarczej TSiS oświadczył, iż Izba nie posiada wzoru legitymacji uprawniającej do kontroli biletów, a jest jedynie w posiadaniu legitymacji wystawionej dla konkretnego rewizora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 435/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1). Przepis art. 51 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3). Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny. Zatem realizacja przewozów publicznych przez podmiot zewnętrzny nie niweczy przez to wykonywania zadań publicznych, w tym w zakresie kontroli tych przewozów. Orzecznictwo sądowe uznaje informację dotyczącą wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów w autobusach przewozu publicznego jako dotyczącą publicznej sfery działania podmiotu – przykładowo wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Sąd zwrócił jednak uwagę, iż w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W analizowanym przypadku podmiot, do którego zwrócił się skarżący o udostępnienie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, oświadczył, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją. Przepisy prawa nie nakładają na Polską Izbę Gospodarczą TSiS, świadczącą przewoźnikowi (PKS S.A. w O.) komercyjne usługi kontrolerskie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wytworzenia i posiadania wzoru identyfikatora kontrolera biletów. Przepis art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.) określa, że przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Identyfikator taki powinien zawierać w szczególności: 1) nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego; 2) numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu; 3) zdjęcie kontrolującego; 4) zakres upoważnienia; 5) okres ważności; 6) pieczęć i podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego). Skoro wystawcą przedmiotowego dokumentu jest przewoźnik lub organizator, to te podmioty ustalają wzór identyfikatora, tj. format, szatę graficzną, itp. Mając powyższe ustalenia na uwadze, zdaniem WSA w Warszawie nie można czynić Polskiej Izbie Gospodarczej TSiS skutecznego zarzutu bezczynności w rozpoznaniu pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 13 listopada 2013 r. Skoro bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu Izba poinformowała skarżącego o przepisach nakładających na przewoźnika lub organizatora przewozów obowiązek wydania identyfikatora kontrolera, a więc i ustalania jego wzoru, jak też w postępowaniu ustalono, iż skarżony podmiot nie dysponuje wnioskowanym wzorem dokumentu, to w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd ten odnotował, że wprawdzie na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. Prezes Polskiej Izby Gospodarczej TSiS oświadczył, iż Izba dysponuje indywidualnymi identyfikatorami wystawionymi konkretnym kontrolerom, lecz nie to było przedmiotem żądania skarżącego. Jeżeli w kręgu zainteresowania skarżącego pozostaje identyfikator konkretnego kontrolera, to należy w taki właśnie sposób sformułować wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast żądanie udostępnienia wzoru przedmiotowego identyfikatora, ze względu na niedysponowanie tym wzorem przez Izbę, należy w ocenie Sądu kierować do przewoźnika lub organizatora przewozów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.K. Zarzucił w niej orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.u.p. przez jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i przyjęcie, że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, choć z akt sprawy wypływa wniosek przeciwny. Ponadto podniósł względem wyroku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. przez wydanie wyroku w oderwaniu od akt sprawy, sprzecznego z brzmieniem dokumentów w nich zawartych, jak również naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – przez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, oraz art. 151 – przez nieprawidłowe oddalenie skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął skierowane do wnioskodawcy pismo organu z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...], w którym stwierdza organ, że "wzory tych legitymacji i ich szatę graficzną zmieniamy wg naszego uznania w dowolnym okresie". Wynikać ma z tego, że organ jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej. Trudno bowiem zmieniać coś, czego się nie posiada. A.K. zaznaczył ponadto, że jego wniosek dotyczył wyglądu, obrazu, postaci dokumentu używanego przez osoby kontrolujące bilety w autobusach zatrudnione w PIGTSiS. Zaznaczył w związku z tym, że na etapie formułowania wniosku nie mógł mieć wiedzy, czy Izba wygenerowała jakiś odrębny dokument, nazwany "wzorem identyfikatora", natomiast posiadał i ma wiedzę o tym, że takimi dokumentami posługują się kontrolerzy zatrudnienie w Izbie. Nie ma przy tym znaczenia w opinii skarżącego kasacyjnie, kto jest faktycznie wystawcą identyfikatorów. Podkreślił on, że jego intencją jest poznanie wyglądu (szaty graficznej) identyfikatora, nie zaś odrębnego "wzoru". Wniosek załatwiałoby zatem skserowanie i przedstawienie dowolnego identyfikatora wystawionego kontrolerowi, z zakryciem danych osobowych. Jak podkreślił skarżący kasacyjnie, czyniłoby to zadość żądaniu wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Izba wniosła o jej odrzucenie. Wskazała, że identyfikatory wystawiają tylko przewoźnicy lub organizatorzy publicznego transportu zbiorowego. Nie jest zatem możliwe ich wystawienie przez Izbę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. wobec czego zakres rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ograniczony był zarzutami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarzuty te uznać należy za usprawiedliwione. Na wstępie przypomnieć należy, na co trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że wzory identyfikatorów upoważniających do kontroli biletów uznane zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych za informację publiczną. Artykuł 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W omawianej sprawie zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego adresat wniosku nie twierdził, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Nie zawiera takiego stanowiska pismo z dnia 15 listopada 2013 r., skierowane do wnioskodawcy, ani też odpowiedź na skargę z dnia 2 czerwca 2014 r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast Sąd pierwszej instancji pominął pismo Izby z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...], z którego wynika, że jest ona w posiadaniu żądanej informacji. Jednocześnie podkreślić należy, że fakt, iż identyfikator wystawiany jest przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego nie ma znaczenia. Po wystawieniu identyfikator znajduje się bowiem w posiadaniu Izby, bo osoby wskazane przez Izbę pełnią funkcję kontrolerów biletów autobusowych. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. uznać należy za usprawiedliwiony. Trzeba przy tym dodać, że konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku nie jest równoznaczna z koniecznością udostępnienia wzoru ww. identyfikatora. Jest to bowiem dokument szczególny, którego rozpowszechnianie może narazić na szwank interesy handlowe wnioskodawcy. Adresat wniosku może zatem w oparciu o art. 16 u.d.i.p. orzec o odmowie udzielenia żądanej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Z przedstawionych powyżej powodów za trafne uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd nietrafnie uznał bowiem skargę na bezczynność za bezzasadną, podczas gdy adresat wniosku powinien był wniosek rozpoznać. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeknie, biorąc pod uwagę pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponadto zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. oceni czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia i kosztach był przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.