I OSK 1221/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1811/17 o odrzuceniu skargi K. P. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. P. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P. Pismo zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" złożył skarżący. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. wyjaśnił stronie, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. strona, działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie wyrażającej się w braku rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby wyrażonej w propozycji pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. (znak [...]) Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisu tego Kodeksu. Niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi zaś, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę na powyższe pismo z dnia [...] września 2017 r. złożył K. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotowa skarga nie mieści się w zakresie właściwości określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w tym trybie ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone pismo nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), 2. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że rozpoznanie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego podczas, gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 K.p.a. i prowadzenia postępowania administracyjnego, a pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej miało charakter incydentalny, a więc sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), 3. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust.2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., 4. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas, gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), 5. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a. naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); c. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d. naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e. naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nadto skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zauważyć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). I chociaż w świetle art. 90 § 2 P.p.s.a.: "Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym", to jednak ocena konieczności tego działania została pozostawiona uznaniu Sądu. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie tym bardziej, że jedyna kwestia podlegająca ocenie dotyczyła dopuszczalności skargi na pismo organu stanowiące odpowiedź na zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a., które to zagadnienie nie budzi wątpliwości w poglądach orzecznictwa. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić na wstępie trzeba, że zasadnicza część zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej nie odnosi się do podstaw odrzucenia skargi, a więc niedopuszczalności skargi na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. stanowiące – jak w nim wskazano – odpowiedź na zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. I choć na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zażalenie na niezałatwienie sprawy zastąpiono w art. 37 § 1 K.p.a. instytucją ponaglenia, to nie zmienia to podstawowej dla niniejszej sprawy kwestii, a mianowicie, że złożenie takiego ponaglenia nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej. Pozostaje ono jedynie wymogiem skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 2b P.p.s.a.), ale jego rozpoznanie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, a do zmobilizowania organu prowadzącego postępowanie do jego zakończenia. Jak słusznie uznał tym samym Sąd pierwszej instancji, skarżone pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, ani innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej. Nie zawiera w sobie cech aktu indywidualnego o charakterze władczym, nie rozstrzyga o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, w szczególności wypływających z regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Pismo to wyjaśnia przyczyny, z powodów których organ uznał, że kierowanie propozycji zatrudnienia/służby i określenie warunków tego zatrudnienia nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, stąd nie może zająć stanowiska w procesowej formie w związku ze złożonym pismem, traktowanym przez skarżącego jako zażalenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie. W konsekwencji powyższego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał skargę złożoną w sprawie za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę, uznając, że pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie można zakwalifikować do aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym stanie sprawy jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 37 § 1 K.p.a. (zarzut 1), art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 104 § 2, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zarzut 5). Poza zakresem rozpoznania pozostawała natomiast ocena, czy skarżącemu przysługiwało odwołanie od złożonej mu propozycji pracy, a także charakteru prawnej tejże propozycji (zarzuty 2 – 4). Odnośnie zarzucanego naruszenia norm konstytucyjnych jak i prawa międzynarodowego, stwierdzić trzeba, że art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (zob. Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu dostępne w https://hudoc.echr.coe.int). Skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że: "Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2234/18). W tym stanie sprawy Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, w szczególności naruszenia prawa do sądu, o których mowa w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.