I OSK 1224/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej S. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 195/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej S. w K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 195/08, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej S. w K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku J. R. o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną z dnia 2 czerwca 1981 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego S. w K. , stanowiącej własność Gminy K. , położonej w K. przy ul. M. , oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hip. Nr [...] o pow. 1333 m2, która obecnie w ewidencji gruntów odpowiada części działek oznaczonych Nr [...] – do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz zobowiązał J. R. do wystąpienia do Sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości w terminie do 31 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji ustalił, że postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek J. R. z dnia 2 września 1996 r. oraz, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy stanowiąca własność Gminy K. aktem notarialnym z dnia 7 września 1999 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej S. w K. , które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 10 grudnia 1999 r. Wskazał, że zważywszy na fakt, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, organ nie może wydać decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub Gmina nie władają taką nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego, dlatego też zdaniem tego organu stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 100 K.p.a. zobowiązano stronę do wystąpienia z wnioskiem do Sądu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej S. w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał postanowienie Starosty W. z dnia [...] listopada 2007 r. w mocy. W skardze na to postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa S. w K. zarzuciła naruszenie i błędną wykładnię art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, iż organy obu instancji nie wykazały, jakiego celu wywłaszczeniowego, określonego w umowie notarialnej, Spółdzielnia nie zrealizowała. Nieruchomość została wywłaszczona pod budownictwo mieszkaniowe. Plan realizacyjny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego został zatwierdzony decyzją z dnia 25 września 1979 r., zgodnie z którą zrealizowano infrastrukturę osiedlową, w tym na działkach objętych postępowaniem parkingi. Inwestycje zakończono i rozliczono w 1988 r. Zdaniem Spółdzielni cel wywłaszczenia został zrealizowany i dlatego zaskarżone postanowienie powinno być uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Uznając zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami za bezzasadny Sąd podniósł, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego było zbadanie prawidłowości postanowienia Starosty W. zawieszającego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a do zawieszenia postępowania doszło w związku z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2005 r., uchylającego decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2001 r. w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz J. R. wywłaszczonej nieruchomości. Sąd ten wskazał, iż istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza jednak, że właściwy organ rozpoznający wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, iż istnieją przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności, że jest ona zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać rozstrzygnięcie odmawiające zwrotu nieruchomości z tym uzasadnieniem, że nieruchomość ta nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Powinien on zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., do czasu usunięcia przeszkody w drodze dostępnych środków prawnych lub też wezwać stronę do ich podjęcia. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając to na uwadze za przesądzoną w sprawie uznał Sąd okoliczność, że kwestia rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącej już po wejściu w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w czasie trwającego postępowania zwrotowego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, że organ pierwszej instancji zawieszając w niniejszej sprawie postępowanie w sposób dość lakoniczny, bez dokonania analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazał, że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Z kolei organ odwoławczy uznał, iż szczegółowej analizy przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 dokona organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie i stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest rozstrzygnięciem incydentalnym. W takim postanowieniu organ pierwszej instancji nie może merytorycznie rozstrzygać sprawy. Przedmiotem badania przez organ była tylko incydentalna kwestia dotycząca tego, czy zachodziła podstawa z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Co za tym idzie rozpoznając skargę na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego Sąd nie jest władny oceniać, czy prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Takie ustalenie stanowiło bowiem tylko wstępną przesłankę do zawieszenia postępowania i jego poczynienie, na tym etapie postępowania, nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym kwestii, czy Spółdzielnia zrealizowała cel wywłaszczenia. Uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Od powyższego wyroku Spółdzielnia Mieszkaniowa S. w K. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji przedwczesne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach przy uwzględnieniu kosztów postępowania wg norm przepisanych . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że zawarty w skardze Spółdzielni zarzut naruszenia przez organ art. 136 ust 3 i 137 jest bezzasadny, mimo, iż jak zważył Sąd , organ pierwszej instancji zawieszając postępowanie administracyjne lakonicznie, bez dokonania analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazał że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ przedwcześnie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie, nie dokonując w myśl powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce szczegółowej analizy całokształtu materiału przedstawionego przez Spółdzielnię na okoliczność zagospodarowania osiedla zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Organ nie wyjaśnił dokładnie w toku sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszył art. 7 i 77 K.p.a. Organ nie wskazał jakie przesłanki przewidziane w art. 136 ust 3 i 137 ustawy istnieją w sprawie i stanowią podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie uwzględnił powołanych w toku postępowania i wykazanych przez Spółdzielnię dokumentami okoliczności faktycznych świadczących o zrealizowaniu na osiedlu celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu, Sąd związany był – stosownie do art. 183 § 1 powołanej ustawy – granicami skargi kasacyjnej. Powyższe związanie powoduje, że zaskarżone orzeczenie podlega kontroli Sądu odwoławczego tylko i wyłącznie w ramach wynikających z podstaw skargi kasacyjnej, które poza wskazaniem konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd winny zawierać uzasadnienie zarzutu, a ponadto, gdy zarzut ten dotyczy naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., w pierwszej więc kolejności wymaga rozważenia zarzut naruszenia przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Reprezentujący skarżącą Spółdzielnię radca prawny zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji przedwczesne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarzut ten nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Przede wszystkim podnieść należy, że jakkolwiek nie jest wykluczona możliwość skutecznego wskazywania jako zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących podstawy określonej w art. 174 pkt 2 naruszenia przepisów Kodeksu postępowania sądowoadministracyjne, to zarzut taki jako adresowany do Sądu pierwszej instancji, winien być powiązany z zarzucanym naruszeniem przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie uwzględnił powołanych w toku postępowania i wykazanych przez Spółdzielnię dokumentami okoliczności faktycznych świadczących o zrealizowaniu na osiedlu celu wywłaszczenia i zarzucono, że ustalenia poczynione przez Sąd w dotychczasowym postępowaniu są błędne. Nie skonkretyzowano więc zarzutów adresowanych do Sądu, co wymagało odwołania się do konkretnych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jakie zdaniem strony skarżącej zostały naruszone, a ponadto należało wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd I Instancji nie dokonywał we własnym zakresie ustaleń faktycznych, gdyż należy to do obowiązków organów. W odniesieniu zaś do zarzutów adresowanych bezpośrednio do organu I instancji, to jest naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. zauważyć trzeba, że pierwszy z powołanych przepisów zawiera naczelną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Powszechnie przyjmuje się, że zasady te nie wprowadzają żadnych nowych samoistnych instytucji, lecz są normami, które mogą być realizowane przez istniejące na gruncie K.p.a. instytucje, konkretyzowane przez stosowanie innych przepisów Kodeksu, (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 41). Konsekwencją powyższego jest zatem przyjęcie, że naruszenie zasady ogólnej postępowania następuje najczęściej w wyniku pogwałcenia innych przepisów K.p.a., które zawierają uregulowania konkretnych instytucji postępowania. W niniejszej sprawie byłby to art. 77 § 1 K.p.a. Wprawdzie bowiem zarzucono naruszenie art. 77 K.p.a., bez wskazania której z jednostek redakcyjnych, na jakie artykuł ten jest podzielony zarzut dotyczy, jednakże skoro w motywach skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ nie wyjaśnił dokładnie w toku sprawy okoliczności faktycznym, czym naruszył wskazane przepisy, to przyjąć trzeba, że ten zarzut dotyczył uchybienia art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak jednak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego było zbadanie prawidłowości incydentalnego postanowienia Starosty W. zawieszającego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do którego doszło w związku z treścią wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2005 r., a który to wyrok wiąże na mocy art. 153 P.p.s.a. Sąd uznał, że stanowisko Wojewody, który przyjął za uzasadnione, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawieszenie,na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania o zwrot nieruchomości – do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, jest prawidłowe. Ponadto podzielił pogląd, że szczegółowej analizy przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 dokona organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie i stanowisko to również nie budzi wątpliwości, dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, także w przypadku ich prawidłowego skonstruowania nie mogłyby odnieść zamierzonego skutku. Jak już wcześniej podniesiono, przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego oceniona zostanie – w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zasadność wniosku o zwrot nieruchomości, a wydana w tym przedmiocie decyzja podlegać będzie kontroli w przewidziany prawem sposób, dlatego zarzut naruszenia powołanych przepisów na obecnym etapie postępowania uznać należało za przedwczesny. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.