I OSK 1230/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/17 w sprawie ze skargi M.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 48/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.L. oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r., znak: [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, działając na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), poinformował skarżącą, że wobec braku przedstawienia jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. W konsekwencji M.L. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku polegającą na nieprzedstawieniu skarżącej, jako funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, pełniącej służbę, pisemnej propozycji pełnienia służby, co skutkowało faktycznym zwolnieniem ze służby. Skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji służby z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił przede wszystkim, że zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej) wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r., o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz.1947, dalej: ustawa o KAS) w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skoro więc ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających, który stanowi źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.). W konsekwencji Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do wydania stosownej decyzji. Od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. akt III SA/Gd 48/17 skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a/ art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędne przyjęcie przez WSA swojej właściwości w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS, b/ art. 3 § 1 i art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy, c/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, d/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, e/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone decyzja administracyjną, II. przepisów prawa materialnego: a/ art. 276 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie M.L. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Konsekwencją nieotrzymania przez nią pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby było wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jako zwolnienie ze służby. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA" przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.L. Zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądania skarżącego jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego traktowanego jako zwolnienie ze służby, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkowało niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez WSA modyfikacją przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. był nieskuteczny, gdyż nie służy on powyższym celom. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni obu powołanych wyżej przepisów. Przeprowadzając analizę tych przepisów stwierdził bowiem, iż z treści pierwszego z nich wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających (mającym zastosowanie do M.L.), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 tej ustawy), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 powołanej ustawy). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 w/w ustawy, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających i uznawać jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 w/w ustawy). W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 cyt. ustawy, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby. Sąd trafnie zauważył, iż ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. W sposób uprawniony przyjął, że w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Jak zostało wskazane, dla organu podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających, zaś w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 107 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjmując właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS, w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających. Jednocześnie art. 170 ust. 3 w/w ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego wyżej wymienionego funkcjonariusza. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez WSA skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.L., było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarżący kasacyjnie naruszenie tego przepisu upatruje w błędnym uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną, mimo iż przedmiotowego postępowania nie prowadzono. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Wyjaśnić należy, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie WSA rozpoznając skargę na bezczynność organu, uwzględniając stan faktyczny i prawny oceniał jedynie, czy w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku nie wydał w określonym ustawowo terminie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, do wydania której, w świetle przepisów prawa, był zobowiązany. Oznacza to, że w tym przypadku kwestia prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego nie była rozważana. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.