I OSK 1252/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 398/16 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 398/16 oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. A. Z. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie pomocy w sfinansowaniu zakupu żywności. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni samotnie wychowuje trzyletnią córkę, zamieszkując wraz z nią w domu studenckim. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, kontynuującą studia w systemie stacjonarnym, nieaktywną zawodowo i zarejestrowaną w urzędzie pracy jako poszukująca pracy. Na jej miesięczne dochody w łącznej wysokości 1071,63 złotych składają się: renta socjalna, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem dla samotnej matki. Z uwagi na znaczne wydatki związane z własną chorobą oraz leczeniem i rehabilitacją córki, strona nie jest w stanie na bieżąco regulować wszystkich kosztów utrzymania, gdyż po opłaceniu samego akademika pozostaje jej kwota 331,63 złotych. Nie dysponuje również wsparciem alimentacyjnym ze strony ojca dziecka, czy też własnej matki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 39 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3a i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), uchwały nr LVI/1462/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania, przyznał wnioskodawczyni świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w kwocie 100 złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. dla celów osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 zostało podwyższone do 150 % wysokości ustawowej. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni kwalifikuje się do udzielenia pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. podniosła, że przyznane świadczenie nie jest wystarczające na całkowite pokrycie bieżących potrzeb dziecka. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rodzina wnioskodawczyni spełnia kryteria dochodowe uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Dochód rodziny (1071,63 złotych) kształtuje się bowiem na niższym poziomie, niż dopuszczalne kryterium dochodowe (1542 złotych). Kolegium podkreśliło, że wysokość świadczenia uzależniona jest z jednej strony od potrzeb wnioskodawcy, zaś z drugiej strony od celów i możliwości pomocy społecznej. Uwzględniając zaś fakt, że zasiłek celowy ma uznaniowy, a więc i fakultatywny charakter, wniosek o jego przyznanie nie zawsze będzie rozpatrzony zgodnie z oczekiwaniem strony. A. Z. nie zgadzając się z powyższą decyzją zaskarżyła ją do sądu. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 398/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem zaś pomocy społecznej jest zapobieganie wskazanym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy między innymi udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. Konkretyzację tego zadania stanowi art. 48 ust. 1 u.p.s. przyznający prawo do zaspokojenia potrzeb w zakresie mieszkania, wyżywienia i ubrania osobom potrzebującym. Podstawową formą realizacji pomocy w powyższym zakresie jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). W ocenie Sądu, wysokość przyznanego stronie zasiłku celowego miała uzasadnione podstawy. Jak wynika z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Sądu, sytuacja życiowa strony została wystarczająco rozeznana poprzez samo przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ustalenia organu pomocy społecznej w tym zakresie nie odbiegają od stanowiska skarżącej i w żaden sposób nie kwestionują jej ciężkiej sytuacji bytowej związanej ze stanem zdrowia, niepełnosprawnością i warunkami materialnymi. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do tych faktów, którym organ dał wiarę już na etapie sporządzenia wywiadu środowiskowego. Do formularza wywiadu zostały dołączone również i inne dokumenty, wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu żądania skarżącej. Sygnalizowane zatem przez stronę naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 K.p.a. nie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie naruszył również przepisów postępowania (art. 80 i 107 § 3 K.p.a.) oraz norm prawa materialnego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) w zakresie właściwej oceny sytuacji skarżącej i przyznania adekwatnej pomocy. Organy przyznając skarżącej zasiłek celowy w wysokości 100 złotych, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.s. Dokonały one wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w sprawie, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Z urzędu wiadomo Sądowi (z akt innej sprawy skarżącej o sygnaturze IV SA/Wr 397/16), że w marcu 2016 r., a więc w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, średnia wysokość wypłaconych zasiłków celowych i celowych specjalnych kształtowała się na poziomie 347,12 złotych. Przy czym przyznane świadczenia obejmowały głównie te osoby lub rodziny, które w ogóle nie posiadały własnego dochodu. Udzielona zaś pomoc skarżącej w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego, opiewała na łączną kwotę 520 złotych. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia powołanych przez stronę przepisów prawa materialnego i procesowego. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik A. Z. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie jego punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności faktycznych, w szczególności ocenę sytuacji bytowej wnioskodawczyni, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż wysokość ustalonego dla skarżącej świadczenia została ustalona na poziomie wystarczającym, w sytuacji gdy została ona ustalona na poziomie znacznie niższym niż należałoby określić, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z 136 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji wydanej przez organ administracyjny i niepodjęcie wszelkich niezbędnych środków w celu usunięcia zaistniałych naruszeń, w sytuacji gdy decyzja zarówno organu I i II instancji wydana została w sposób nieprawidłowy, bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które było konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 3 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wysokość zasiłku celowego przyznanego skarżącej była uzasadniona, pomimo iż rozmiar świadczenia był nieadekwatny do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy i nie pozwalał na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej oraz jej rodziny, a umożliwiał jedynie pokrycie śladowych części kosztów na zakup niezbędnej żywności. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA we Wrocławiu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.7, art.75 §1, art.77, art.80 K.p.a. poprzez niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego i uznanie że wysokość przyznanego dla skarżącej świadczenia została ustalona na poziomie wystarczającym, gdy tymczasem rozmiar tego świadczenia jest nieadekwatny w stosunku do potrzeb wnioskodawczyni, co w konsekwencji narusza art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutów skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy "może być przyznany" w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie wskazanego przepisu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o przewidziane prawem zasady udzielenia pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy i jej wysokości. W sytuacji uznaniowego przyznawania świadczeń, organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek ważyć indywidualną sytuację osoby wnioskującej o pomoc jak i własne zasoby finansowe, przeznaczone na wsparcie wszystkich osób ubiegających się o taką pomoc i spełniających ustawowe kryteria dochodowe warunkujące przyznanie takiej pomocy. Trafne jest stanowisko WSA we Wrocławiu, że wysokość przyznanego stronie skarżącej świadczenia w postaci zasiłku celowego miała uzasadnione podstawy. Zarówno Sąd I instancji jak i organ nie kwestionował ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej strony skarżącej, jednakże należy mieć na względzie fakt, iż pomoc społeczna z istoty rzeczy nie jest w stanie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb osób o taką pomoc wnioskujących. Sąd zdaje sobie sprawę, że wysokość przyznanego skarżącej zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności jest kwotą niewielką w stosunku do realnego zapotrzebowania, jednakże jak wskazał Sąd I instancji, z innych spraw zawisłych przed wojewódzkim sądem administracyjnym wynika, że wsparcie pieniężne jakie otrzymała skarżąca w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego przekracza średnią miesięczną kwotę takich zasiłków wypłacanych innym podopiecznym ośrodka. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę. O wynagrodzeniu pełnomocnika będącego adwokatem, działającego z urzędu orzeknie Sąd I instancji na wniosek pełnomocnika. Wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 P.p.s.a., który orzeka w tym przedmiocie w drodze odrębnego postanowienia.