I OSK 1267/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1379/09 w sprawie ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1379/09, po rozpoznaniu skargi J. W. i K. W. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] wydane w przedmiocie omowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości R. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,2100 ha. Organy obu instancji orzekające w sprawie ustaliły następujący stan faktyczny i prawny. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1973 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, stanowiącą własność S. W. , położoną w R. , powiat L. , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,21 ha, na wniosek Miejskiego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki w Lublinie w celu budowy ośrodka ogólnodostępnego nad jeziorem P. Pismem z dnia 4 czerwca 1991 r. S. W. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozpatrując po raz kolejny sprawę o zwrot wywłaszczonego gruntu, decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] Wojewoda Lubelski – działając na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu opisanej wyżej nieruchomości, a decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] decyzja ta została utrzymana w mocy. Pismem z dnia 30 kwietnia 2001 r. S. W. wystąpił na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wskazując, iż kwestionowana decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący w szczególności twierdził, że istnieją wątpliwości czy celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] było urządzenie pola namiotowego. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Decyzje te z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 869/02 zostały uchylone ze względu na fakt, że wobec braku decyzji o lokalizacji szczegółowej zachodziła konieczność dokonania ustaleń odnośnie zagospodarowania terenu wokół jeziora P. Z tego powodu Sąd wskazał, aby organy zbadały treść obowiązującego w dacie wywłaszczania planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego w/w obszaru. Ponadto zalecono także, aby organ nadzorczy ustalił jaką część przedmiotowej nieruchomości zajmuje las i czy stanowi on integralną część ośrodka wypoczynkowego. Rozpoznając ponownie sprawę w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1341/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ja decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. podnosząc, iż przedmiotem dowodzenia w niniejszym postępowaniu nadzorczym była treść decyzji administracyjnej będącej jako decyzja lokalizacyjna, podstawą wywłaszczenia, a zatem dokument o doniosłym znaczeniu. Ustalenie w związku z tym treści tego dokumentu poprzez dowody pośrednie (bo oryginału ani kopii takiej decyzji nie ma) winno nastąpić w sposób niezmiernie wnikliwy i rzetelny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał ją w mocy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wnieśli J. W. , K. W. i L. P. , reprezentowani przez radcę prawnego J. G. z tym, że skarga tej ostatniej została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 112 ust. 1 powołanej ustawy, wskazując na sprzeczność dokonanych ustaleń dotyczących zrealizowania celu wywłaszczenia w oparciu o dokument z dnia 8 kwietnia 1976 r. jako dowód pośredni decyzji lokalizacyjnej w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy nie potwierdza wydania decyzji lokalizacyjnej, nie wyjaśnia czy rosnący las jako samosiejka w dniu 4 czerwca 1991 r. winien być potraktowany jako część ośrodka ogólnodostępnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, jak również o jej oddalenie wniosła Gmina L. , podnosząc, iż pomimo braku w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej na przedmiotowej działce zostało zorganizowane pole namiotowe, a więc cel wywłaszczenia został osiągnięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że ponieważ jednak sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to zgodnie z treścią przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1341/06 wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przez przedmiotem oceny Sądu, co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Naruszenie zaś powołanego wyżej przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. zalecił organowi dokonanie w sposób bardziej wnikliwy i wszechstronny analizy całego materiału dowodowego i ewentualne przeprowadzenie dodatkowych nowych dowodów. Poza tym w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł szereg konkretnych wskazań i ocen dotyczących dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie, do których organ nie odniósł się. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ nie podjął nawet próby wbrew zaleceniom Sądu ustalenia treści decyzji lokalizacyjnej, która stanowiła podstawę wywłaszczenia. Ponownie powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na treść dokumentu opatrzonego datą 8 kwietnia 1976 r. zawierającego opis ośrodka wczasowego wraz z jego wyposażeniem, który to dokument, jak również pismo z 1986 r. były już przedmiotem oceny Sądu, który uznał, iż pisma te nie mają charakteru oczywistego i jednoznacznego, a wywodzenie z nich twierdzenia, że las stanowił element ośrodka wypoczynkowego stanowi przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów. Nadal też organ powołuje się na szczególne walory przyrodnicze i środowiskowe lasu, co miało w jego ocenie bezpośredni wpływ na wywłaszczenie tej konkretnej nieruchomości. Tymczasem Sąd uznał już i przesądził, iż ta argumentacja nie jest wystarczająca do przyjęcia poglądu, że las miał stanowić określony celowy element ośrodka. Zauważyć należy, że organ myli się twierdząc, iż w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka nr [...] niemalże w połowie porośnięta była lasem – 1700 m2, gdyż całkowita jej powierzchnia wynosiła przecież 3,21 ha. Organ ponadto w uzasadnieniu swoich decyzji powołał się na rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 8 grudnia 1995 r. na przeprowadzone oględziny nieruchomości w dniu 6 maja 1996 r. oraz na oględziny z dnia 7 października 1998 r. Dowody te jednak zostały przeprowadzone na etapie postępowania zwrotowego i były już przedmiotem oceny Sądów orzekających w niniejszej sprawie jako zgromadzony materiał dowodowy. Nowym dowodem, jaki przeprowadził organ po wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2006 r. były oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone w dniu 13 czerwca 2008 r., które w ocenie Sądu w zasadzie nic nowego do sprawy nie wniosły. Sąd w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. przesądził przecież okoliczność posadzenia szpaleru drzew przy granicach pola namiotowego od strony północnej i południowej oraz to, że w pozostałej części las powstał w sposób naturalny i nikt nie podejmował kroków czy to miejsce celowo zalesić. W związku z powyższym zbędne stało się ustalenie przez organ po raz kolejny, w jakiej części działki drzewa sadzone były planowo, a w jakiej występuje tzw. samosiejka. Podczas oględzin organ ustalił, iż na działce od strony zachodniej znajdują się słupy energetyczne, jednak nie ustalił, czy są one funkcjonalne związane z przedmiotową działką, w szczególności w świetle twierdzeń skarżących, iż doprowadzają one energię elektryczną do sąsiednich nieruchomości. Zdaniem organu stwierdzenie podczas oględzin istnienia na części zalesionej działki dwóch miejsc świadczących o paleniu ogniska potwierdza wykorzystanie tej części nieruchomości przez turystów wypoczywających na terenie ośrodka. W ocenie Sądu jednak takie twierdzenie jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie wskazał, czy owe miejsca zostały w sposób celowy utworzone i odpowiednio zabezpieczone zważywszy na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe związane z ochroną lasu, czy też powstały one zupełnie przypadkowo. Tym bardziej, że Sąd poprzednio orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż z akt sprawy nie wynika, aby teren lasu był w jakikolwiek sposób zagospodarowany. Ponadto Sąd stwierdził, iż organ wbrew wskazaniom Sądu ponownie nie przeprowadził analizy celu wywłaszczenia w oparciu o zapis zawarty w decyzji wywłaszczeniowej, który mówi o "budowie" ośrodka. Dodatkowo Sąd zauważył, iż w aktach administracyjnych znajdują się nowe dowody, tj. oświadczenia wraz z odbitkami mapki spornej nieruchomości z zaznaczonymi naniesieniami. Do tych dowodów organ w uzasadnieniu swoich decyzji w ogóle się nie odniósł i nie dokonał ich oceny. Zdaniem Sądu, stwierdzić jednak należy, że dowody te w części w jakiej potwierdzają istnienie na przedmiotowej nieruchomości pola namiotowego nic nowego do sprawy nie wnoszą, gdyż kwestia ta została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1997 r. sygn. akt II SA/Lu 1272/96. W ocenie Sądu jednak wartość dowodowa tych oświadczeń jest co najmniej wątpliwa zważywszy na fakt, iż mimo że pochodzą od różnych osób, ich treść jest identyczna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić i zastosować się do zaleceń i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz dokonać w sposób bardziej wnikliwy wszechstronny analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 i 80 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji Od powyższego wyroku Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż organ nie zastosował się do wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, II. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 7, 77 i 80 Kpa przez nie wskazanie jakie w związku z tym naruszeniem powinno być dalsze postępowanie organu. Wskazując na powyższe okoliczności Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że należy przedstawić wytyczne i ocenę prawną zawartą w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż problemem, który cały czas pozostaje niewyjaśniony jest ustalenie czy las porastający sporną działkę winien być traktowany jako część składowa ogólnodostępnego ośrodka wypoczynkowego, czy też istnienie jego świadczy o tym, że na terenie, na którym rośnie, nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem nieruchomość ta w tej części mogła podlegać zwrotowi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zatem winien dokonać w sposób bardziej wnikliwy i wszechstronny analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnie przeprowadzić dodatkowe, nowe dowody. W celu wykonania powyższego wyroku przeprowadzone zostały w dniu 13 czerwca 2008 r., z udziałem stron, oględziny nieruchomości położonej w miejscowości R. , oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. 3,2100 ha, stanowiącej obecnie część działki nr 90 o pow. 9,14 ha. Z przeprowadzonych oględzin został sporządzony protokół znajdujący się w aktach niniejszej sprawy, pod którym podpisy złożyły wszystkie osoby biorące udział w wizji terenowej. Sąd jednakże nie ocenił przeprowadzenia powyższego dowodu, jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że oględziny w ocenie Sądu nie wniosły nic nowego do sprawy. Organ nadzorczy podjął ponadto działania zmierzające do ustalenia celu wywłaszczenia, który wobec braku decyzji o lokalizacji szczegółowej mógłby wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego terenu wokół jeziora P. Jak wskazano w uchylonych decyzjach, organ nadzoru badał czy w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1973 r. obowiązywał dla spornej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie zostało ustalone, że pierwszy plan obejmujący ww. teren został uchwalony Uchwałą Nr XV/37/76 Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 29 grudnia 1976 r. Powyższe potwierdza pismo Archiwum Państwowego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2005 r., w którym stwierdzono, iż w aktach zespołów: Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Lubartowie [1952] 1962-1969, Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Lublinie [1944-] 1950-1973 [-1991] nie natrafiono na informacje dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego jeziora P. obowiązującego w dniu 22 października 1973 r. i obejmującego wieś R. Wobec powyższego należy stwierdzić, że poszukiwania planu zagospodarowania terenu oraz decyzji lokalizacji szczegółowej nie przyniosły żądanych rezultatów, co potwierdził również Zastępca Wójta Gminy L. w piśmie z dnia 4 marca 2010 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: "Brak jest decyzji o lokalizacji szczegółowej, ale jak wykazano w postępowaniu dowodowym jej brak wynika z niemożności jej odnalezienia w archiwach." Dlatego organ był zmuszony orzekać na podstawie wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i nie można się zgodzić z zarzutem, iż przekroczono granice swobodnej oceny dowodów. Reasumując, organ stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest przedwczesny, gdyż nie doszło do naruszenia tego przepisu. W żadnym z wyroków wiążących w niniejszej sprawie nie została zawarta ocena, jakoby decyzje Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. były nieprawidłowe, a organ nadzoru powinien był stwierdzić ich nieważność. Wiążące wyroki wskazały jedynie, że organ powinien dokonać w sposób bardziej wnikliwy i wszechstronny analizy materiału dowodowego i ewentualnie przeprowadzić nowe dowody. Natomiast Sąd I instancji nie rozpoznał merytorycznie stanowiska organu. Zatem nie dokonanie oceny prawidłowości z punktu widzenia wszystkich przepisów prawa, poprzestając tylko na przepisach o związaniu oceną prawną zawartą w wyroku, stanowi naruszenie przepisów wpływających w istotny sposób na wynik sprawy. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, że został zbadany bardzo wnikliwie problem części nieruchomości porośniętej drzewami, stanowiącej las i organ nie odnajduje podstaw do stwierdzenia, że przekroczono granice swobodnej oceny dowodów. Od czasu wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1976 roku minęło ponad 30 lat, a zatem nie jest niczym nadzwyczajnym, że wobec braku części dokumentów organ musiał oprzeć swoją ocenę na materiale dowodowym, który mógłby się wydawać niepełny. Jednakże znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pozwalają postawić tezę, iż las porastający część dawnej działki nr [...] stanowi integralną część ośrodka wypoczynkowego. Ośrodki wypoczynkowe to najczęściej położone w atrakcyjnej, cichej i malowniczej okolicy obiekty noclegowe. Zazwyczaj lokalizowane w atrakcyjnych turystycznie rejonach kraju, tzn. nad jeziorami, w pobliżu kąpielisk i plaż, a także na terenach zalesionych. Jak zauważył Minister Infrastruktury w decyzji z dnia 25 lutego 2009 r. z materiału poglądowego w postaci artykułu w "Sztandarze Ludu" z dnia 11 lipca 1988 r. wynika, iż w lesie opodal pola biwakowego III kategorii swoje umiejętności piłkarskie szlifowała grupa młodzieży (k.159). Natomiast kopie zdjęć (k. 160) wskazują, iż namioty rozbijano w otoczeniu lasu, na polanach leśnych, a turyści korzystali z walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu leśnego poprzez spacery całymi rodzinami z dziećmi (w tym z dziećmi w wózkach). Powyższy materiał poglądowy uzupełnia zebrany w sprawie materiał dowodowy i potwierdza ustalenia dokonane przez Ministra. Ponadto, wskazać należy, iż dokonując oględzin przedmiotowej nieruchomości, organ nadzoru starał się w pełni ustalić, w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana i co się na niej znajduje wskazując przy tym wszystkie istotne elementy. Natomiast ocenie organu nie podlegało, czy ogniska były palone zgodnie z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi, a jedynie fakt ich powstania, co potwierdza korzystanie z tego terenu przez osoby wypoczywające na terenie pola namiotowego. Odnosząc się natomiast do kwestii niewyjaśnienia przez organ, czy znajdujące się na działce słupy energetyczne są funkcjonalne i czy doprowadzają energię elektryczną do sąsiednich nieruchomości wskazać należy, iż w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. na str. 7 wskazane zostało, że "linia średniego napięcia przy zachodniej części granicy działki zasilała znajdujący się na terenie działki transformator, który był źródłem energii dla byłego ośrodka T. Cała zachodnia część działki jest lasem dziko rosnącym, zaś linie elektryczne przechodzące przez sporną nieruchomość zasilały w energię elektryczną sąsiednie nieruchomości". A zatem, mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarzut Sądu I instancji jest bezpodstawny. Natomiast odnosząc się do zarzutu, że organ myli się twierdząc, iż działka w dacie wywłaszczenia w połowie była porośnięta lasem (1700 m2) podczas gdy powierzchnia wynosiła 3,21 ha wskazać należy, iż w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. użyto określenia "niemalże" co nie jest równoznaczne z idealną połową. Powyższe określenie miało na celu jedynie zobrazowanie skali zajętości nieruchomości przez las. Zbierając materiał dowodowy organy dopełniły wszelkich obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przeprowadziły dowody z przesłuchania świadków, oględzin nieruchomości, przeszukania archiwum w poszukiwaniu dokumentów potwierdzających zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Zebrane w toku postępowania dowody, w tym dokument z dnia 8 kwietnia 1976 r. potwierdzają wybudowanie, czyli zagospodarowanie terenu, ośrodka wczasowego. Potwierdza to również inwentaryzacja terenu dokonana w listopadzie 1986 roku. Zatem przeprowadzone postępowanie nadzorcze, nie wykazało, aby został popełniony jakiś błąd w postępowaniu zwrotowym, który rażąco naruszałby prawo i brak było przesłanek do orzeczenia o zwrocie całości lub części nieruchomości położonej w miejscowości R. , oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. 3,2100 ha, stanowiącej obecnie część działki nr 90 o pow. 9,14 ha. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina L. wniosła o jej uwzględnienie. Uczestnicy postępowania J. W. , K. W. oraz L. P. domagali się oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie zastosował się do wytycznych oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1341/06. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że postępowanie prowadzone przez organ jest postępowaniem nadzwyczajnym, w ramach którego trzeba dokonać oceny, czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z bogatej historii wieloletniego postępowania zwykłego o zwrot nieruchomości oraz nie mniej długotrwałego postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podstawową kwestię stanowi ustalenie celu wywłaszczenia w 1973 r. działki nr [...], stanowiącej wówczas własność S. W. Zatem rzeczą Ministra Infrastruktury było dokonanie analizy, czy w postępowaniu zwyczajnym, w którym odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób prawidłowy ustalono po pierwsze cel wywłaszczenia, po wtóre czy faktycznie doszło do wykorzystania całej wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że przedmiotem dowodzenia w postępowaniu nadzorczym była treść decyzji administracyjnej, będącej jako decyzja lokalizacyjna, podstawą wywłaszczenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, że ustalenie treści takiego dokumentu poprzez dowody pośrednie winno nastąpić w sposób niezmiernie wnikliwy i rzetelny. Wskazując na przesądzenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1997 r. sygn. akt SA/Lu 1272/96, że urządzenie pola namiotowego mieściło się w pojęciu takiego celu jak budowa ośrodka ogólnodostępnego, WSA w Warszawie stwierdził, że do ustalenia pozostała kwestia realizacji tego celu na tej części dawnej działki nr [...], którą porastał las. Wobec tego Sąd, w omawianym wyroku, wskazał, że problemem, który cały czas pozostaje niewyjaśniony jest ustalenie czy wspomniany las winien być traktowany jako część składowa ośrodka ogólnodostępnego czy też jego istnienie świadczy o tym, że na terenie, na którym rośnie, nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem nieruchomość ta w tej części mogła podlegać zwrotowi, o czym nie orzeczono w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2000 r., czym z kolei rażąco naruszono prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w niniejszym wyroku WSA w Warszawie nie podzielił twierdzeń organu, że z treści pism z lat 1976 i 1986 wynika, iż las stanowi element ośrodka wypoczynkowego. Podkreślenia wymaga również okoliczność przesądzenia omawianym wyrokiem kwestii, że argumentacja organu oparta na opisie spornego terenu i twierdzeniu, że z uwagi na jego walory przyrodnicze nieracjonalnym byłoby nie uwzględnienie przy projektowaniu ogólnodostępnego ośrodka stanu przyrody w dacie wywłaszczenia w niniejszej sprawie jest argumentacją niewystarczającą za przyjęciem poglądu, że las miał stanowić określony, celowy element ośrodka. Ponownie prowadząc postępowanie nadzwyczajne Minister Infrastruktury nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia treści decyzji lokalizacyjnej, z której winien wynikać cel wywłaszczenia. Organ po raz kolejny posłużył się argumentacją zakwestionowaną już w wyroku WSA z 22 listopada 2006 r. Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że organ nie zastosował się do wytycznych oraz wskazań zawartych w poprzednim wyroku. Przeprowadzenie w dniu 13 czerwca 2008 r. kolejnych oględzin nieruchomości ocenić można jedynie jako nieporozumienie, tym bardziej, że organ posunął się już do kuriozalnych ustaleń, wnioskując z faktu stwierdzenia w czasie tych oględzin istnienia dwóch miejsc świadczących o paleniu ogniska, o celu wywłaszczenia. Zarzucanie wobec tego zaskarżonemu wyrokowi braku dokonania oceny dowodu z tych oględzin nie może zostać uznane za zasadne w jakimkolwiek aspekcie. Nadto błędne są twierdzenia skargi kasacyjnej, że dokument z dnia 8 kwietnia 1976 r. oraz inwentaryzacja terenu dokonana w listopadzie 1986 r. potwierdzają wybudowanie, czyli zagospodarowanie terenu ośrodka wczasowego. Po pierwsze twierdzenie to stoi w bezpośredniej sprzeczności ze wskazanym wyżej stanowiskiem WSA w Warszawie, zawartym w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. Wskazuje to, że organ nie chce przyjąć do wiadomości wiążącego go stanowiska sądu administracyjnego. Po wtóre, w związku z takim stanowiskiem organu, trzeba wyraźnie wskazać, że z dokumentu z 8 kwietnia 1976 r. wynika, iż na tą datę stan zaawansowania procesu inwestycyjnego dotyczył realizacji Baru Szybkiej Obsługi, hotelu na 50 m/n, uzbrojenia terenu niezbędnego do oddania eksploatacji powyższych obiektów. Te obiekty przewidywane były do oddania w 1976 r. W piśmie tym wskazano, że rejon ogólnodostępny WPT składa się między innymi z rejonu campingu i pola biwakowego dla 900 osób, jednakże z treści tego pisma nie wynika, że obiekt ten w 1976 r. był już w całości zrealizowany. Brak realizacji campingu i pola biwakowego dla 900 osób wynika z dokumentów pochodzących z 1986 r. Te dokumenty, opisując istniejący wówczas stan zainwestowania, wskazują na istnienie pola namiotowego, ale co najwyżej o pow. 2 ha na 150 osób. Co najistotniejsze z żadnego z tych dokumentów nie wynika, że część działki nr [...] porośnięta lasem została wywłaszczona w celu utworzenia pasa zieleni stanowiącego część ośrodka ogólnodostępnego. Dlatego też w oparciu o treść wskazanych dokumentów nie można wywodzić jaki był cel wywłaszczenia części działki nr [...] porośniętej lasem oraz że cel ten został zrealizowany. Zatem prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien zastosować się do zaleceń i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. Tym samym Sąd wskazał jakie powinno być dalsze postępowanie organu. Dodatkowo godzi się wskazać, że organ mając na względzie, że orzeka w postępowaniu nieważnościowym, przede wszystkim musi ocenić, czy w postępowaniu zwyczajnym odmowa zwrotu nieruchomości znajdowała swoje oparcie w prawidłowo ustalonym celu wywłaszczenia. Prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia umożliwia bowiem dopiero ocenę czy doszło do jego realizacji i jakie okoliczności o tym świadczą. Oceniając czy decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa Minister Infrastruktury musi również ocenić realizację przez organ wytycznych wynikających z szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które dotyczyło rozstrzygnięć w postępowaniu zwyczajnym. Reasumując, brak było podstaw usprawiedliwiających zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.