I OSK 1269/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 359/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 359/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oddalił skargę. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Starosta W, działając na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni całkowitej 13,1925 ha, położonej w P., gmina M., w celu umożliwienia wykonania inwestycji celu publicznego - modernizacji linii elektroenergetycznej [...] relacji W.. W uzasadnieniu decyzji podano, że przedsięwzięcie realizowane przez wnioskodawcę jest celem publicznym w rozumieniu przepisów u.g.n. Ma ono służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Planowana inwestycja zasilać będzie w energię elektryczną strategiczną inwestycję - fabrykę samochodów [...] - o znaczeniu ponadregionalnym, planowaną w powiecie w.. W przypadku braku szybkiej modernizacji przedmiotowej linii nie będzie możliwe dostarczenie wymaganej ilości energii do zakładu. Istniejący stan odcinka linii uniemożliwia wykorzystanie pełnego potencjału przedmiotowej linii wysokiego napięcia, zagraża funkcjonowaniu całego układu zasilania dla regionu. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Wielkopolski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta W. decyzją z [...] listopada 2014 r. ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ograniczenie sposobu korzystania polegało na zezwoleniu inwestorowi na przeprowadzenie "modernizacji" przedmiotowej linii elektroenergetycznej w centralnej części nieruchomości, a mianowicie na części działki numer [...] o powierzchni 1357,54 m2. Stan tej linii energetycznej jest zły, przede wszystkim wskutek jej ponad czterdziestoletniego funkcjonowania; wytrzymałość konstrukcyjna słupa jest niewystarczająca w stosunku do zjawisk atmosferycznych takich jak burze, śnieżyce, nawałnice, porywiste wiatry; stan eksploatowanego przewodu odgromowego stwarza zagrożenie pożaru i porażenia. Występuje realne zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, a także ryzyko powstania dużych strat majątkowych i niematerialnych. Zdaniem Wojewody organ I instancji słusznie dostrzegł przesłankę wskazaną w art. 108 § 1 k.p.a., a uprawniającą do wydania zaskarżonej decyzji - a mianowicie interes społeczny ludności zamieszkującej powiat w., jak i interes gospodarczy tego regionu w rozumieniu art. 124 ust. 1a u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i wydanie inwestorowi decyzji odmownej w sprawie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości o nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego organ II instancji naruszył art. 6, 7, 77 i 84 k.p.a., gdyż brak weryfikacji dowodów doprowadził do wydania błędnej decyzji wraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący podniósł, że powszechnie znany jest fakt, iż o budowie nowej linii przesądziła powstająca fabryka [...] do której [...] zobowiązała się dostarczyć dodatkową ilość energii, a do tego zadania istniejąca linia, szczególnie przewody, nie jest przystosowana. Skarżący podkreślił, że w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji i wyrażoną w niej zasadą proporcjonalności. Istota tej zasady powinna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., starosta udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności. O obowiązku wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w razie spełnienia w/w przesłanek przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "udziela" mające charakter kategoryczny i nakazowy. Tak samo sformułowanie "nadaje" przesądza o obowiązku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ zobowiązany jest do wydania decyzji na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny "w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". Sąd zaznaczył, że spośród przypadków określonych w art. 108 k.p.a. do rozważenia w niniejszej sprawie wchodziły w rachubę dwie przesłanki: "inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony". Nie miał przy tym wątpliwości, że wnioskodawca w kontrolowanym przypadku realizował cel publiczny. Zarazem podkreślono, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Z brzmienia powołanych przepisów wynika bowiem, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Tak więc podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela (lub użytkownika wieczystego bądź osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) do udostępnienia nieruchomości. Podkreślił, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa, unormowanej w art.124 ust.1 u.g.n. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: - art. 6 ust 2, art. 112 ust. 1 i 3, art. 124 ust. 1 i 3, art. 124 ust.1a u.g.n., - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, - art. 7 ustawy ochronie gruntów rolnych z dnia 3 lutego 1995 r., - art. 134 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 84 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że na należących do skarżącego nieruchomościach cel publiczny, czyli budowa linii elektroenergetycznej [...] relacji W., został zrealizowany w latach 1970 i później. Wobec tego brak ustawowych przesłanek wynikających z art. 112 ust. 3 u.g.n. do podjęcia takich decyzji, czego konsekwencją jest stwierdzenie, że tytuły prawne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor uzyskał z rażącym naruszeniem norm prawnych zawartych w art. art. 6 ust. 2, art. 112 ust. 3, art. 124 ust. 1 i 124 ust. 1a u.g.n. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w podstawie kasacyjnej. Również uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem sformułowane przez skarżącego zarzuty stanowią powtórzenie wielokrotnie podnoszonych w trakcie postępowania argumentów już ocenionych i nie podzielonych przez WSA w Poznaniu. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów podważających tok rozumowania i argumentację WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że poza kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje kwestia oceny, czy zasadnie wydana została decyzja orzekająca o ograniczeniu prawa własności nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Orzeczenie to zapadło bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które znajdowało się poza granicami niniejszej sprawy. Stąd też wszelkie zarzuty odnośnie celowości spornej inwestycji, z perspektywy brzmienia art. 6 ust. 2 u.g.n. nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Pominąwszy powyższe, ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota problemu jaki zarysował się w opisanych wyżej okolicznościach sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach kontrolowanej sprawy dopuszczalne było wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 124 ust.1a u.g.n. (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Z treści przywołanej regulacji wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z perspektywy przywołanego przepisu zasadnicze znaczenie ma kwestia oceny, czy zaistniały okoliczności warunkujące wydanie decyzji w tym trybie. Pierwsza z nich – uprzednie wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości niewątpliwie wystąpiła. Wydana przez Starostę W. decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości była ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Dodatkowo wskazać wypadnie, że decyzja ta jest obecnie nie tylko ostateczna lecz również prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił bowiem skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 358/15, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. Wobec tego dalsze rozważania skoncentrować należy na ocenie drugiej z przesłanek. Na wstępie odnotować należy, że żaden z przepisów u.g.n. nie definiuje bądź też nie doprecyzowuje ani pojęć użytych w art. 108 k.p.a. (również w Kodeksie na próżno szukać ich definicji), ani też zwrotu "ważny interes gospodarczy", którym posługuje się powołana regulacja u.g.n. Wykładnia tego przepisu powinna więc uwzględniać stanowisko wypracowane w judykaturze. Sięgając do przykładowych orzeczeń (np. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1648/15; z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2967/12) wskazać przyjdzie, że budowa lub przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej może być traktowana w kategoriach wyjątkowo ważnego interesu inwestora, ważnego interesu gospodarczego państwa oraz interesu społecznego. Jest to stanowisko powszechnie aprobowane, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również podziela. Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej odpowiada bowiem pojęciu celu publicznego – w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Na marginesie można zauważyć, przy tak sformułowanym brzmieniu powołanego wyżej przepisu, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" bez znaczenia jest kwestia, kto ów cel ustawowy realizuje oraz kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Nie ma również znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze, co najczęściej jest korzystne dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. W niniejszej sprawie sporna inwestycja ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, a co za tym idzie jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Wobec tego, bez wątpienia w takich przypadkach występuje zarówno interes społeczny, jak i gospodarczy, bowiem budowa (lub przebudowa) sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1244/15). W analizowanym przypadku niewątpliwie dochodzi do kolizji pomiędzy interesem indywidualnym skarżącego a interesem społecznym. Biorąc zaś pod uwagę rodzaj, skalę i charakter realizowanego przedsięwzięcia uznać przyjdzie, że ma ono znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego z niej korzystania. Odnosząc się w tym miejscu, do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazać przyjdzie, ze po pierwsze adresatem tego przepisu jest ustawodawca – wskazuje na to ograniczenie możliwości kreowania celów publicznych tylko do przepisów rangi ustawowej. Po wtóre zaś ustawodawca tworząc katalog celów publicznych winien respektować ramy wyznaczone treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji i wprowadzać możliwość ograniczenia prawa podmiotowego tylko tam, gdzie jest to rzeczywiście niezbędne. Trudno na gruncie niniejszej sprawy znaleźć jakiekolwiek argumenty przemawiające za tym, że wydając kwestionowany wyrok Sąd pierwszej instancji przepis ów naruszył . Odnosząc powyższe do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że decyzja wydawana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja taka ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa unormowanej w art.124 ust.1 u.g.n. Skoro więc, jak zostało to wyżej wykazane, spełnione zostały przesłanki pozwalające uznać, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały warunki do wydania odrębnej decyzji, zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na potrzeby realizacji celu publicznego, to organ zobligowany był do wydania takiej decyzji. Istotą decyzji związanej jest bowiem całkowicie wyłączona bądź też ograniczona do absolutnego minimum możliwość działania organu w ramach swobodnego uznania. Ustalenia organu w zakresie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 124 ust. 1a u.g.n., poddane kontroli Sądu pierwszej instancji, oparte zostały na prawidłowo zgromadzonym i zweryfikowanym materiale dowodowym, co czyni zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. bezzasadnym. Przepis ten stanowi zresztą o możliwości skorzystania przez organ z opinii biegłego, w sytuacji, w której w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w jakim zakresie organ oraz Sąd przepis ten naruszyły. Wystąpienie okoliczności przewidzianych w hipotezie przepisu obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia o normatywnie określonej treści. W przypadku art. 124 ust. 1a u.g.n. tymi okolicznościami jest wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz wykazanie wystąpienia stanów opisanych w art. 108 k.p.a bądź też zaistnienia ważnego interesu gospodarczego. Wszystkie opisane wyżej okoliczności na gruncie niniejszej sprawy zaistniały, co oznaczało, że organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował podejmowane w trakcie postępowania działania jak i wydane rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zauważyć należy, że rolą inwestora jest uzyskanie na odpowiednim etapie inwestycji wymaganych pozwoleń i uzgodnień (zob. np. art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) lub też odpowiedniej, wymaganej decyzji. Ewentualne wyłączenie gruntów rolnych kl. III z produkcji rolnej nie jest natomiast przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Zatem przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie i nie mogły zostać naruszone przez orzekające organy ani przez Sąd pierwszej instancji. Mając na względzie opisane wyżej okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl