I OSK 1277/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. i I. R.– F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1715/15 w sprawie ze skargi H. R. i I. R. – F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1715/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. R. i I. R. - F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżące wystąpiły do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem z dnia 7 grudnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy Al. K. [...], ozn. nr hip. [...] , o powierzchni 1244 m², która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z treścią zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie Nr [...] z dnia 28 czerwca 1946 r. - stanowiła własność J. R. na podstawie aktu kupna z dnia 19 marca 1942 r. Spadek po J. R., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 18 stycznia 1986 r., sygn. akt I [...], nabyły R. R., I. R.-F. i H. R.. Z kolei spadek po R. R., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z dnia 5 września 2012 r., nabyły I. R.-F. i H. R. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych nr A, B, C, D i E z obrębu [...]. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Organ orzekający stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość - według Ogólnego Planu Zabudowy Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r. - położona była w strefie III, w której obowiązywała zabudowa grupowa o 3 kondygnacjach oraz 30 % powierzchni zabudowania. Grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, a zatem nieruchomość spełnia pierwszy z warunków określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiających przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. Kluczową rolę odgrywa ustalenie, kiedy poprzedni właściciel utracił możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Organ wskazał na poczynione w toku postępowania ustalenia, na podstawie których jednoznacznie ustalono, że poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Ponadto, teren przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr B z obrębu [...] przeznaczony został pod budowę budynku mieszkalnego położonego obecnie przy ul. R. [...], a na części stanowiącej działki ewidencyjne nr A, E, D i C z obrębu [...] ustanowione zostało podwórze ww. budynku mieszkalnego oraz dojście do budynku przy ul. R. [...] oraz budynków sąsiednich przy ul. R. [...] i ul. S. [...], natomiast działka nr E stanowi drogę dojazdową do osiedla. Budowa budynków położonych przy ul. R. [...] i [...] została zakończona w 1958 r. (odbiory techniczne przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych zostały dokonane w dniu 29 stycznia 1958 r., a pierwsze zapisy meldunkowe w budynku przy ul. R. 30 pochodzą z dnia 24 kwietnia 1958 r.). Budowa budynku przy ul. S. [...] została zakończona w 1954 r., co oznacza, że w tym samym czasie urządzone zostało dojście do ww. budynków i brak było możliwości korzystania przez byłego właściciela z przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. R. i I. R. – F. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 16 lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając w pełni jego ustalenia i argumentację. Oddalając skargę H. R. i I. R. – F. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy prawidłowo i jednoznacznie ustaliły, iż poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a nie po dniu 5 kwietnia 1958 r., co wynika z: - protokołu przejęcia terenów objętych ogłoszeniem Prezydium Miasta z dnia 20 października 1949 r., podpisanym w dniu 15 maja 1950 r. przez J. R. i Zarząd Nieruchomości Miejskich, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość została przejęta od dotychczasowego właściciela przez Zarząd Nieruchomości Miejskich w m.st. Warszawie, - zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...], z dnia [...] października 1952 r., w którym Prezydium wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową pod budownictwo społeczne mieszkaniowe dla Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych na terenie Al. Z. między ul. C. a K. i przy ul. K. między ul. P. i Al. Z.; ze szkicu stanowiącego załącznik do wyrażenia zgody z dnia 24 marca 1953 r. przedstawiającym granice terenów objętych ww. zaświadczeniem lokalizacyjnym wynika, że cała nieruchomość położona w Warszawie przy Al. K. [...], ozn. nr hip. [...] , o powierzchni 1244 m² została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej i przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, - wniosku Nr [...] z dnia [...] października 1952 r. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, którym wystąpiono o przekazanie Dyrekcji w zarząd i użytkowanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę osiedla na Bielanach, w tym m. in. nieruchomości położonej w Warszawie przy Al. K. 16, która została przekazana w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa-Północ protokołem zdawczo odbiorczym z dnia 27 listopada 1952 r. Okoliczność pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. potwierdza także fakt, że na terenie m. in. przedmiotowej nieruchomości w latach 1955-1960 zrealizowano osiedle "Bielany" na podstawie decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. Ponadto, teren przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr 18 z obrębu [...] przeznaczony został pod budowę budynku mieszkalnego położonego obecnie przy ul. R. 30, a na części stanowiącej działki ewidencyjne nr A, E, D i C z obrębu [...] ustanowione zostało podwórze ww. budynku mieszkalnego oraz dojście do budynku przy ul. R. 30 oraz budynków sąsiednich przy ul. R. 28 i ul. S. 3, natomiast działka nr E stanowiła drogę dojazdową do osiedla. Budowę budynku mieszkalnego przy ul. R. 30 ukończono w 1958 r., budowę budynków sąsiednich przy ul. R. 28 w 1958 r., a budynku przy ul. S. 3 w 1954 r., a zatem w tym samym czasie zostało urządzone dojście do ww. budynków, co oznacza, że niniejszy teren, nie mógł być użytkowany przez dawnego właściciela hipotecznego. Ponadto, budynek mieszkalny przy ul. R. 30 wraz z podwórzem i drogą dojazdową stanowi część infrastruktury osiedlowej niezbędnej do jego funkcjonowania. Dowodem potwierdzającym zrealizowanie inwestycji przed dniem 5 kwietnia 1958 r. na przedmiotowym gruncie są przesłane przy piśmie Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatury w Dzielnicy Bielany z dnia 3 stycznia 2012 r., sporządzone w oparciu o posiadane przez Delegaturę karty rejestru mieszkańców, z których wynika, że w przedmiotowym budynku były wyszczególnione lokale mieszkalne, a pierwsze zapisy meldunkowe pod adresem ul. R. 30 pochodzą z dnia 24 kwietnia 1958 r. (lokale nr 7 i 20) - a zatem na dzień pierwszych meldunków inwestycja była już zrealizowana. Dodatkowo sam fakt zamieszkania w lokalu mieszkalnym przez inną osobę, stanowiącym jego własność przesądza o utracie możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela. Brak możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela potwierdza również fakt, że zamieszkiwał on po zakończeniu działań wojennych pod adresem innym niż Al. K. 16 w Warszawie - a mianowicie pod adresem ul. T. 27 m. 12 w Radomiu (protokół z dnia 15 maja 1950 r. dot. przejęcia terenów objętych ogłoszeniem Prezydium Miasta z dnia 20 października 1949 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo zatem organy uznały, że nie został spełniony drugi warunek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. pozbawienie dawnego właściciela nieruchomości faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., dlatego nie było możliwe ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do ustalenia odszkodowania. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku H. R. i I. R. – F. zarzuciły naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez wadliwe przyjęcie, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj., że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. poprzednik prawny skarżących utracił możliwość władania całością przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy taka utrata władania mogła nastąpić wyłącznie odnośnie tej części, która została przejęta pod budowę budynku przy al. R. 30, - art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 3 i art. 86 kpa, poprzez zaaprobowanie rozstrzygnięcia organów administracji, wydanego bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego, w szczególności bez przeprowadzenia wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości, a także bez ustalenia, kiedy została wykonana droga i parking osiedlowy, stanowiące część działki nr E, a w konsekwencji naruszenie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zgromadzony materiał dowodowy, potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że Rodzina Pokrzywdzonych przed dniem 5 kwietnia 1958 r. utraciła władanie jedynie tą częścią nieruchomości, która została zajęta pod budynek przy al. R. 30. Sąd dopuścił rozstrzygnięcie bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego. W toku postępowania nie przeprowadzono nawet wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości. Nie zostało też ustalone, kiedy została wykonana droga i parking osiedlowy, stanowiące część działki nr E. W sprawie o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Państwo nieruchomości na terenie Warszawy na organach administracji ciąży obowiązek niebudzącego istotnych wątpliwości wykazania, ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli przejętych nieruchomości do przyznania odszkodowania. Stanowi to gwarancję zachowania prawa jednostki wynikających z przepisów polskiego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ustalenia faktyczne organów orzekających prawidłowo zostały ocenione w zaskarżonym wyroku, jako wystarczające do ustalenia braku spełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szereg okoliczności faktycznych potwierdzonych stosownymi dokumentami (dotyczącymi przekazania władania terenem przedmiotowej nieruchomości Zarządowi Nieruchomości Miejskich w 1950 r. i następnie wystąpienia w 1952 r. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych o przekazanie tej Dyrekcji m.in. przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie oraz zrealizowania w latach 1955 – 1960 r. m.in. na tej nieruchomości inwestycji osiedla mieszkaniowego z infrastrukturą komunikacyjną i techniczną, a także dokonania w 1958 r. pierwszych meldunków mieszkańców w budynku pod adresem ul. R. 30) dowodzi bowiem, że wszystkie te okoliczności nie mogły zaistnieć bez pozbawienia byłego właściciela nieruchomości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Ich zaistnienie wykluczało wręcz równoczesne władanie nieruchomością przez byłego właściciela. Realizowana w latach 1955 – 1960 inwestycja nie ogranicza się zaś jedynie do budynku przy al. R. 30, dlatego zarzut kasacyjny pozbawienia byłego właściciela władania tylko częścią nieruchomości zajęcia pod budowę budynku przy al. R. 30 nie znajduje uzasadnienia. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może nastąpić bez kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie w odniesieniu do przejętej działki gruntu, którymi to przesłankami są: przeznaczenie działki gruntu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne oraz pozbawienie poprzedniego jej właściciela bądź jego następców prawnych władania tą działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organy administracyjne w wystarczający zatem sposób wykazały, że pozbawienie byłego właściciela władania przedmiotową nieruchomością nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieprzeprowadzenie przez organy orzekające wizji lokalnej, co zostało zarzucone w skardze kasacyjnej, nie ma znaczenia w sprawie, skoro przedmiotem ustaleń faktycznych były okoliczności zaistniałe przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Również zarzucane w skardze kasacyjnej nieustalenie, kiedy została wykonana droga i parking osiedlowy, stanowiące część działki nr E, nie ma znaczenia, skoro pozbawienie byłego właściciela władania przedmiotową nieruchomością wynikało z całego szeregu czynności podejmowanych wobec tej nieruchomości i jej właściciela od 1950 r., które zostały przytoczone przez Sąd pierwszej instancji, a nie dopiero przez fakt budowy drogi i parkingu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.