I OSK 1279/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 4/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. O. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 4/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A. O. na bezczynność Burmistrza Miasta Skoczów w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze A. O. zarzuciła Burmistrzowi Miasta Skoczowa bezczynność, polegającą na niewydaniu aktu w przedmiocie zakwalifikowania oraz umieszczenia na liście osób uprawnionych i oczekujących na lokal z mieszkaniowego zasobu Gminy Skoczów. Wcześniej, prawomocnym postanowieniem z 15 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 474/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A. O. na opinię Społecznej Komisji Mieszkaniowej w Skoczowie w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na przydział lokalu komunalnego postanawia odrzucić skargę. Odrzucając skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Skoczów w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej oznacza, że w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosowej decyzji bądź odpowiedniej czynności. W uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt l OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego". Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek organu administracji. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony, bowiem również treść cytowanego powyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1-3 powołanej ustawy, kwestia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Nie oznacza to jednak, że musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej (umowa najmu) i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie mieści się zatem w kategorii spraw, w których organ byłby zobowiązany do podjęcia sformalizowanego aktu administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby taki obowiązek na organ. W skardze kasacyjnej, A. O. zaskarżyła w całości powyżej opisane postanowienie zarzucając naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że droga administracyjna w przedmiotowej sprawie jest właściwą drogą rozpoznania skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Skoczowa; 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że akt prawny, którego wydania domaga się skarżąca należy do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy należy go zaliczyć do aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi na bezczynność lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 uznał, że postępowanie z wniosku o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest postępowaniem dwuetapowym. Sąd ten stwierdził, że działanie organu gminy "w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy, ale ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wręcz rozstrzyga o tym, iż ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy." Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że dysponuje dwoma orzeczeniami WSA, które wzajemnie się wykluczają, ponieważ w postanowieniu z 15 lutego 2010 r., IV SAB/Gl 474/09 Sąd ten uznał, że Burmistrz Gminy winien wydać akt prawny w postaci uchwały lub zarządzenia odnoście umieszczenia (bądź nie) skarżącej na liście osób uprawnionych do otrzymania lokalu oraz wskazał, że przysługuje jej skarga na bezczynność Burmistrza. Z kolei, w postanowieniu z 12 kwietnia 2011 r., WSA odrzucił skargę na bezczynność Burmistrza w tej sprawie. Następnie przytoczono [nie, jak podano, fragment uzasadnienia uchwały NSA, I OPS 4/08, lecz uzasadnienia postanowienia WSA w Gliwicach z 26 października 2009 r., IV SAB/Gl 37/09], gdzie Sąd odniósł się do możliwości zaskarżenia bezczynności w oparciu o art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). "Niewykonywanie czynności nakazanych prawem to również brak realizacji działań w ramach zakresu zadań określonego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem jeżeli wbrew przepisom uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali należących do zasobu gminy organ nie umieszcza na liście osób oczekujących osoby, która złożyła stosowny wniosek, albo też nie rozpatruje wniosku o przydział lokalu poza kolejnością, to w ocenie Sądu spełniona jest przesłanka cytowanego przepisu". Jako obowiązek wydania takiego aktu, wskazano art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, to znaczy, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł o jej odrzucenie. Ponadto podkreślił, że odpowiadał skarżącej na jej wniosek i w związku z tym nie pozostawał w bezczynności, instruując ją również co do wyboru procedury w niniejszej sprawie wskazując na sąd powszechny jako właściwy w sprawie, mając na uwadze stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 474/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie przesłanki nieważności nie występują. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, choć niektóre twierdzenia skargi kasacyjnej są zasadne. Zasadnie wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że niniejsze postępowanie nie dotyczy sprawy załatwianej w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej, podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08). Skarga na bezczynność organu jest z kolei, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Z przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. W tych zatem sprawach skargi służą na wydane akty, nie zaś na bezczynność w ich wydaniu (por. postanowienie NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 362/10). W omawianej powyżej uchwale, NSA wypowiadał się w sprawie dopuszczalności skargi na uchwałę zarządu dzielnicy jako organu wykonawczego dzielnicy m. st. Warszawy, która prowadzi działalność gminną w zakresie zadań przekazanych dzielnicy, a wobec tego może podejmować uchwały i zarządzenia z zakresu administracji publicznej podkreślając, że "organem gminy, którego uchwały lub zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest także organ dzielnicy w gminie, któremu przekazano określone zadania i kompetencje należące do właściwości gminy". NSA wskazał następnie, że "Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Należy także mieć na uwadze, że skarga na uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu." W myśl art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 101 umożliwiający zaskarżenie do sądu uchwały lub zarządzenia organu gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma więc, czy w świetle przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów... i podjętej przez Radę Miejską Skoczowa uchwały z 31 marca 2005 r. nr XXX/367/2005 w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy, której załącznik określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, Burmistrz Miasta Skoczowa posiada kompetencje w przedmiocie ustalenia i podania do publicznej wiadomości listy osób uprawnionych do zawarcia umów najmu wolnych lokali. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów...(w tym, zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach), gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów...). Zgodnie z art. 21, rada gminy uchwalając m.in. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, określa w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5 cyt. ustawy). To upoważnienie może zatem obejmować określenie, jakiemu podmiotowi powierzone zostanie wykonywanie tych czynności. Z treści uchwały Rady Miejskiej Skoczowa z 31 marca 2005 r. wynika, że to Społeczna Komisja Mieszkaniowa (powoływana przez Burmistrza) "ustala i podaje do wiadomości publicznej w Urzędzie Miejskim w Skoczowie, nie później niż do 31 grudnia roku poprzedzającego na rok następny listy osób uprawnionych do zawarcia umów najmu wolnych lokali" (pkt V.10 uchwały). Burmistrz dopiero zatwierdza wnioski SKM oraz propozycje zasiedlenia lokalu (pkt V.13 uchwały). Potwierdzenie tego stanu rzeczy można znaleźć w uzasadnieniu postanowienia z 15 lutego 2010 r., IV SA/Gl 474/09, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że "pismem procesowym z [...].01.2010 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o wskazanie czy i w jakiej formie prawnej Burmistrz Miasta Skoczów podejmował rozstrzygnięcie bądź zatwierdzał listy dotyczące kwalifikacji i umieszczenia na nich osób uprawnionych do zawarcia umów najmu organ ten wyjaśnił, że według Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Skoczów przyjętych w uchwale Rady Miejskiej Skoczowa Nr XXX/367/2005 r. właściwym do rozpatrywania i załatwiania wniosków w Gminie Skoczów jest Społeczna Komisja Mieszkaniowa. Burmistrz zatwierdza zaś propozycje zasiedlenia lokalu, po czym dokonuje się zawarcia umowy najmu". Skoro zatem Rada Miejska Skoczowa wskazała w uchwale Społeczną Komisję Mieszkaniową jako organ upoważniony do dokonania wpisu na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, pisma kierowane przez skarżącą do Burmistrza Miasta Skoczowa nie mogły skutecznie wzywać go do dokonania wpisu na wspomnianą wyżej listę. Z uwagi na to, że Burmistrz nie ma kompetencji w sprawach ustalania listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, nie może podejmować żadnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej w tej sprawie. Jeżeli więc obywatel zwróci się do Burmistrza o wpis na listę, to pismo to może być przez niego rozpoznane tylko jako skarga, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. To prowadzi do wniosku, że pisma A. O. były w istocie skargami, o których mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wniesienie skargi do organu rodzi obowiązek udzielenia odpowiedzi (art. 237 § 1 k.p.a.). Tego obowiązku Burmistrz Miasta Skoczowa dopełnił, czego dowodem są pisma skierowane do skarżącej i informujące ją o przyczynach niewpisania jej na listę (np. pismo z [...].03.2009 r., nr [...], z [...].05.2010 r., nr [...] opisane jako załącznik nr 1, czy z [...].07.2010 r., nr [...] opisane jako załącznik nr 8). Z kolei kwalifikacja pism A. O. jako skarg określonych w Dziale VIII k.p.a. wyłącza kognicję sądów administracyjnych, ponieważ skarga na sposób (lub brak) załatwienia takiej skargi nie mieści się ona w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. post. NSA z 15 października 2009 r., I OSK 1382/09). Tym samym, skarga podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.