I OSK 1285/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r., sygn. I SA/Wa 1785/22 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2022 r. nr KOA/3486/Pd/20 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę J. M. (dalej: "Skarżący/Skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium) z 5 maja 2022 r. nr KOA/3486/Pd/20 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów: a) art. 134 w zw. z art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia podczas, gdy termin ten nigdy nie rozpoczął biegu wobec nieprawidłowego doręczenia postanowienia stronie; b) art. 44 § 1-4 k.p.a. poprzez uznanie skutku doręczenia pomimo niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. braku tzw. awizo; c) art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na niezastosowaniu ww. przepisów i wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, który to wniosek zawarty był w treści przedmiotowego zażalenia. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Kolegium z 5 maja 2022 r., którym stwierdzono uchybienie przez Skarżącego terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Burmistrza Gminy B. (dalej: "Burmistrz") z 14 lipca 2020 r. nr GN.6831.51.2020.EF pozytywnie opiniującego wstępny projektu podziału nieruchomości położonej w miejscowości D., gm. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], wykazany w załączniku mapowym stanowiącym integralną część postanowienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżący kasacyjnie nieprawidłowo powołał naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Treść przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota wskazanego zarzutu sprowadza się do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem w rzeczywistości podstawą zarzutu jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie. Tak zrekonstruowany zarzut może podlegać rozpoznaniu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Skarżący naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów postępowania upatruje w tym, że Kolegium, a następnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia mu postanowienia Burmistrza z 14 lipca 2020 r. W jego ocenie, z akt administracyjnych sprawy wynikać ma bowiem, że Skarżący nie otrzymał awiza, a w związku z powyższym nie doszło do fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Z tego też powodu, zdaniem Skarżącego nigdy nie zaczął biec termin na wniesienie zażalenia, wynikający z art. 141 § 2 k.p.a. Dlatego, też Kolegium nie miało podstaw do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu na wniesienie zażalenia, a Sąd I instancji nieprawidłowo z tą oceną się zgodził. Nadto, Skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., gdyż jak wskazał złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Powyższe okoliczności nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie wskazuje się przy tym jednoznacznie, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12 i z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 268/21 - źródło CBOSA). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania/zażalenia nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania/zażalenia nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i to niezależnie od przyczyny tego uchybienia. Wydanie decyzji merytorycznej pomimo stwierdzonego uchybienia terminu oznaczałoby wydanie takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się z Sądem I instancji, a co wynika z akt administracyjnych sprawy, że zaskarżone postanowienie Burmistrza doręczone zostało Skarżącemu 31 lipca 2020 r. (nie jak podało Kolegium 3 sierpnia 2020 r.) w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Zgodnie, bowiem z tym przepisem doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Według zaś art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Według natomiast § 3 "W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia". Z adnotacji na kopercie przesyłki o nr [...], zawierającej postanowienie organu I instancji z 14 lipca 2020 r. wynika bezsprzecznie, że pierwsze awizo miało miejsce 17 lipca 2020 r., drugie awizo 27 lipca 2020 r., zaś zwrot do nadawcy nastąpił 3 sierpnia 2020 r. Powyższe daty wynikają wprost z przedmiotowej koperty. W związku z tym jeszcze raz należy podać, że prawidłowa była konstatacja Sądu I instancji, że postanowienie zostało doręczone Skarżącemu w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 31 lipca 2020 r. Tym samym ostatnim dniem na wniesienia zażalenia w terminie był 7 sierpnia 2020 r. Zażalenie zaś Skarżący wniósł dopiero 14 października 2020 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Dodać też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, a także adnotacje znajdujące się na zwróconych do nadawcy przesyłkach wypełnione przez pracowników poczty (jak w niniejszej sprawie) korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokument urzędowy. Domniemanie to może zostać obalone przez stronę jeśli wykaże, że nie zostały zachowane warunki skuteczności doręczenia zastępczego. Powyższego domniemania nie obaliło sporządzone na skutek interwencji Skarżącego pismo Poczty Polskiej z 18 września 2020 r. W piśmie tym wskazano bowiem te same daty awizowania, jak i zwrotu przesyłki do nadawcy, które wynikają z samej koperty. W piśmie tym wskazano również, że brak jest podstaw do jednoznacznego zakwestionowania prawidłowości realizacji usługi doręczenia ww. przesyłki oraz przesyłki organu I instancji, którym to zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że zarówno ww. zawiadomienie z 15 czerwca 2020 r., jak i postanowienie Burmistrza z 14 lipca 2020 r. zostało przesłane na adres Skarżącego, który sam podawał w korespondencji z organem I instancji, jak też podał w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Końcowo za zupełnie chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., gdyż jak słusznie podał Sąd I instancji z treści zażalenia, jak i z akt sprawy nie wynika aby wraz z zażaleniem Skarżący wniósł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Poza tym przeczyłoby to twierdzeniom skargi kasacyjnej, w której uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie podał, że termin, o którym mowa w 141 § 2 k.p.a. nigdy nie zaczął dla niego biec. Jeśli ww. termin, jak twierdzi Skarżący nie zaczął dla niego biec to bezcelowym byłoby składanie wniosku o jego przywrócenie. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.