II OSK 2126/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2477/11 w sprawie ze skargi L. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2477/11 oddalił skargę L. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz zwrócił pełnomocnikowi koszty nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z ust. 3 i art. 83 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego baraku wraz z drewnianą przybudówką. W dniu [...] lipca 2011 r. skarżąca osobiście wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 kpa stwierdził uchybienie terminu przez skarżącą do złożenia odwołania od ww. decyzji. Wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, podpisanego przez męża odwołującej, wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zawierająca prawidłowe pouczenie o przysługującym środku odwoławczym, została doręczona skutecznie stronie odwołującej w dniu [...] lipca 2011 r., a zatem termin do wniesienia odwołania minął w dniu 19 lipca 2011 r. Organ podkreślił, że przesyłka pokwitowana przez męża skarżącej wyczerpuje znamiona skutecznego doręczenia (art. 43 kpa). Na to postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z uwagi na swój podeszły wiek, stan zdrowia, kilkakrotną hospitalizację w ostatnim czasie do wniesienia odwołania. Wskazała, że wniosła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia i oczekuje na rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując na zasady dotyczące doręczeń w postępowaniu administracyjnym i powtarzając argumentację organu. Sąd wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie ogranicza się tylko do oceny, czy rzeczywiście skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, natomiast nie bada się okoliczności braku zawinienia strony w dochowaniu terminu, gdyż temu służy odrębna regulacja procesowa – dotycząca przywrócenia terminu (art. 58 § 1 kpa). Tymczasem w sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu, zapadło ostateczne postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia omawianego odwołania i wniesioną na to postanowienie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2885/11 oddalił, a skarga kasacyjna nie była wnoszona. Natomiast skarga kasacyjna została złożona od wyroku WSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2477/11 oddalającego skargę L. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżyła wyrok w części, w jakiej oddala skargę i zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, w szczególności: a. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie przez sąd naruszenia przez organy administracji art. 9 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; b. art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nie dokonanie kontroli poprawności postępowania przeprowadzonego w sprawie przez organy administracji, w zakresie zgodności z regułami postępowania administracyjnego wynikającymi z przepisów powołanych w punkcie a, c. art. 145 § 1 pkt l lit b oraz 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 145 § l pkt 4 k.p.a.; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 9 k.p.a. w zw.. z art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia zarzutów przedstawionych w punkcie 1 zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania, bez uprzedniego skierowania do jednego z inwestorów, postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 49 b ust. 2 ww. ustawy (uniemożliwiając mu tym samym dokonanie legalizacji stwierdzonej przez organ samowoli). Wniosła o uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie i uchylenie wyroku w tej części i rozpoznanie skargi; zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały uiszczone. Wskazała, że organ – pomimo szczególnego charakteru sprawy oraz jej podeszłego wieku – zaniechał pouczenia jej co do możliwości przywrócenia terminu. Ponadto, mąż skarżącej został pominięty jako strona tego postępowania, co doprowadziło do wydania nakazu rozbiórki bez uprzedniego skierowania do jednego z inwestorów postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów z art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania . Zważywszy bowiem na przepisy, naruszenia których zarzucano w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanej na podstawie przepisów prawa budowlanego, natomiast przedmiotem tego postępowania nie była sprawa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak również przedmiotem tego postępowania nie była, bo nie mogła być wskazana decyzja z dnia [...] czerwca 2011r. Przypomnieć należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego ( wyrok NSA z 8 lutego 2011r. II OSK 273/10). W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną, niekwestionowaną przez skarżącą jest fakt, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania od decyzji, w takich okolicznościach zasadnie organ wydał postanowienie stwierdzające ten fakt. Tym samym bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia art.134 p.p.s.a, albowiem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która w tym przepisie powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.64 § 2 k.p.a., zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazany art.64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Uchybienie terminu nie jest brakiem formalnym stąd też przepis ten nie mógł być stosowany. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art.9 k.p.a. poprzez brak pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, albowiem z przepisu tego nie można wyprowadzić istnienia takiego obowiązku, natomiast okolicznością bezsporną jest, że skarżąca została prawidłowo pouczona o możliwości i terminie wniesienia odwołania. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2013r. II GSK 2289/11 sformułował następujący pogląd, nie ma żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Ponadto, obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie można uznać za niezbędny, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. Nadto należy podkreślić, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem odmówił przywrócenia terminu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2012r., VII SA/Wa 2885/11 oddalił skargę, skarga kasacyjna nie była wnoszona i wyrok ten jest prawomocny. Nie może być również uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 4 k.p.a , przepis art.145 § 1 określa przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w tym zawartą pkt 4 przesłankę dotycząca strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, albowiem ten zarzut nie dotyczy przedmiotu tego postępowania to jest postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ewentualny zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 4 k.p.a może być podnoszony w odrębnym postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Zupełnie bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, przepisy te nie były stosowane nie mogło zatem dojść do ich naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej - adwokatowi P. W. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art.258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm. ) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.