I OSK 1298/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3015/14 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3015/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi P. B. uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. i decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 listopada 1990 r. skarżący wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione we L. przez jego poprzednika prawnego - T. B. We wniosku określił, że pozostawione mienie obejmowało willę z ogrodem położoną przy ul. Z. oraz czteropiętrową kamienicę przy ul. S. Wniosek ten, złożony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., nr 22, poz. 99 ze zm.), w związku ze zmianą stanu prawnego, rozpatrywany był i rozstrzygany w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1418), określanej dalej "ustawą". W toku postępowania skarżący – zobowiązany przez Wojewodę [...] do uzupełnienia wniosku o dokumenty i dowody, o których mowa w art. 6 ustawy – przedstawił złożone przed notariuszem oświadczenia dwóch świadków (L. I. i Z. W.) stwierdzające, że T. B. był właścicielem nieruchomości o powierzchni około 800 m2 położonej we L. przy ul G. [...] zabudowanej domem jednorodzinnym o powierzchni około 200m2 oraz nieruchomości o powierzchni około 900 m2 zabudowanej kamienicą czynszową o powierzchni około 900 m2 położonej we L. przy ul. P. [...]. W następstwie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz wystąpienia do archiwów (Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w P., Z., K. i L.) i Konsulatu Generalnego Rzeczpospolitej Polskiej we L. o odszukanie dokumentacji potwierdzającej pozostawienie mienia, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedstawione oświadczenia świadków nie potwierdziły pozostawienia nieruchomości, o których mowa we wniosku z 1990 roku tj. położonych przy ulicach S. i Z. Organ wskazał, że skarżący na okoliczność posiadania przez jego poprzednika prawnego tych nieruchomości nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, a i organ - wobec braku dokumentacji w archiwach - wyczerpał możliwości ich pozyskania. W odniesieniu natomiast do nieruchomości wymienionych w oświadczeniach świadków tj. położonych we L. przy ulicach P. [...] i G. [...], to jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ przyjął, że złożony wniosek z 1990 roku ich nie obejmował, a jego modyfikacja w zakresie określenia położenia nieruchomości możliwa była jedynie w terminie określonym ustawowo w art. 5 ust. 1 ustawy na złożenie wniosku, czyli do dnia 31 grudnia 2008 r. Po tym terminie, taka modyfikacja – zgodnie z orzecznictwem – stanowiłaby obejście prawa i powinna być uznana za nowy wniosek. Jednocześnie organ wskazał, że starając się wyjaśnić rozbieżności pomiędzy wnioskiem skarżącego, a złożonymi oświadczeniami świadków co do położenia nieruchomości zarządził rozprawę administracyjną. Skarżący w oświadczeniu z dnia 23 stycznia 2013 r. wyjaśnił, że w 1990 roku w czasie, gdy składał wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie był zorientowany co do adresów pozostawionych nieruchomości, stąd urzędnik przyjmujący wniosek zasugerował mu podanie dowolnych adresów, informując, że te będą mogły być w późniejszym terminie zmienione w ramach doprecyzowania wniosku. Organ zwrócił uwagę, że w tym samym oświadczeniu skarżący wskazał jednak, że jeszcze za życia swojego ojca A. B. jeździł do L. i wtedy dokładnie poznał lokalizację pozostawionych nieruchomości. To ostatnie stwierdzenie z kolei z uwagi na fakt, że ojciec skarżącego zmarł na kilka lat przed złożeniem wniosku (30 stycznia 1987 r.) poddaje w wątpliwość jego oświadczenie o braku wiedzy co do lokalizacji nieruchomości w chwili złożenia wniosku. Podobnie jak inne oświadczenie skarżącego, które dotyczyło miejsca zamieszkania T. B. w dniu 1 września 1939 r., a w którym skarżący wyjaśnił, że informacje o prawidłowych adresach nieruchomości posiada z ustnego przekazu swojego dziadka właściciela mienia, muszą budzić uzasadnione wątpliwości skoro T. B. zmarł osiem lat przed wystąpieniem z wnioskiem w dniu 3 lipca 1982 r. Pomijając dostrzeżone sprzeczności w twierdzeniach skarżącego w zakresie położenia pozostawionego mienia organ I instancji ostatecznie, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjął, że precyzowanie czy modyfikacja wniosku w zakresie położenia nieruchomości mogła mieć miejsce jedynie do chwili upływu 5-letniego terminu do jego złożenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a zatem oświadczenie złożone przez skarżącego w dniu 23 stycznia 2013 r. dotyczące nieścisłości pomiędzy treścią wniosku z 1990 r. a zeznaniami świadków należało uznać za nowy wniosek wszczynający postępowanie w sprawie i przyjąć, że został on złożony po terminie. W odwołaniu skarżący podniósł, że wystąpił z jednym wnioskiem w sprawie. Wytłumaczył, że wskazanie fikcyjnych adresów pozostawionego we L. mienia było wynikiem zachowania urzędnika przyjmującego wniosek. Na potwierdzenie wprowadzenia go w błąd, jak również obietnicy pozytywnego załatwienia sprawy, zażądał przesłuchania urzędników przyjmujących jego wniosek. Minister Skarbu Państwa, utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie organu I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. także poddał w wątpliwość oświadczenia skarżącego składane w sprawie co do powzięcia informacji o rzeczywistych adresach nieruchomości objętych wnioskiem. Stwierdził, że w takiej sytuacji niezrozumiałe jest bowiem dlaczego skarżący, znając dobrze lokalizację nieruchomości z przekazów swoich poprzedników prawnych nie podał ich we wniosku wszczynającym postępowanie. Organ odwoławczy wskazał jednak, że nawet gdyby przyjąć, iż intencją skarżącego przy składaniu wniosku było żądanie potwierdzenia rekompensaty za nieruchomości pozostawione przy ul. G. [...] i P. [...], to w toku całego postępowania nie pozyskano dowodów, o których mowa w art. 6 ust. 4 ustawy, a kwerendy zarówno w polskich, jak i zagranicznych instytucjach, nie przyniosły żadnych rezultatów. Oceniając oświadczenia świadków złożone do akt sprawy organ wskazał, że choć spełniają one formalne wymogi określone w ustawie, to nie są wiarygodne. Zwrócił uwagę, że oświadczenia te, pomimo że zostały złożone przed różnymi notariuszami są niemal identyczne w treści. Ponadto świadkowie w chwili wybuchu drugiej wojny światowej mieli odpowiednio 9 i 7 lat, a zatem jako dzieci nie mogli mieć tak dokładnego rozeznania co do stanu majątkowego obcej rodziny. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że dzieci w tym wieku nie są w stanie określić powierzchni nieruchomości, zwłaszcza że świadkowie byli wówczas dopiero na początku swojej edukacji. Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do przesłuchania urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego i wyjaśnił, że rozstrzygnięcie sprawy następuje dopiero w wyniku wydania decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, formułując kilkanaście zarzutów naruszenia przepisów prawa, podniósł, że organy niezasadnie odmówiły mu potwierdzenia prawa do rekompensaty, zniekształciły część jego oświadczeń, a właściwą ocenę dowodów zastąpiły swoimi przypuszczeniami. Ponadto zignorowały zawarty w jego odwołaniu wniosek o przesłuchanie urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Uchylając wydane w sprawie decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i ta okoliczność obligowała go do ich wyeliminowania stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W szczególności Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody, że skarżący wystąpił w różnych terminach z dwoma wnioskami o przyznanie prawa do rekompensaty przy czym jeden z nich dotyczył nieruchomości położonych przy ul. Z. i S., a drugi przy ul. P. [...] i G. [...]. Zastrzegając, że znane jest mu w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych uznające za próbę obejścia prawa wskazywanie kolejnych nieruchomości po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., I OSK 2216/12, z 24 maja 2013 r., I OSK 594/12) przyjął, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślił, że skarżący zarówno w pierwotnym wniosku, jak i w dalszych pismach składanych w toku postępowania konsekwentnie wnosił o przyznanie mu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej willi z ogrodem oraz czteropiętrowej kamienicy położonych we L. Doprecyzował jedynie w późniejszym terminie ich położenie. Wbrew stanowisku organu nie wskazał tym samym kolejnych nieruchomości, które nie były objęte pierwotnym wnioskiem Zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie wypowiedział się jednoznacznie, czy w jego ocenie skarżący wystąpił z jednym, czy dwoma wnioskami. Przyjmując natomiast, że w sprawie nie pozyskano dowodów pozostawienia mienia określonych w art. 6 ust. 4 ustawy nie dostrzegł jednak, że postępowanie organu I instancji skoncentrowane było jedynie na nieruchomościach położonych przy ul. Z. i S. O powyższym świadczy treść pism adresowanych przez ten organ do Archiwum Państwowego w P., Archiwum Państwowego w L., Archiwum Państwowego w Z., Archiwum Akt Nowych oraz Konsulatu Generalnego RP we L. W żadnym z powyższych pism nie zwrócono się o nadesłanie informacji, czy poprzednicy prawni skarżącego pozostawili nieruchomości przy ulicach G. i P. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skoro bowiem organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych mających na celu ustalenie, czy poprzednicy prawni skarżącego pozostawili nieruchomości położone we L. przy ul. G. [...] i ul. P. [...], to nie można uznać, że w sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy. Za przedwczesne, w związku z tym przyjął, wypowiadanie się w kwestii przeprowadzonej przez organ oceny zeznań świadków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa. W jej podstawach organ wskazał na naruszenie następujących przepisów postępowania: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz uznanie przez Sąd, że nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność pozostawienia przez poprzedników prawnych skarżącego nieruchomości poza obecnymi granicami państwa, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że w sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy, pozwalający na ocenę przesłanek, o których mowa w art. 2, 3 i 5 ust 1 ustawy. W uzasadnieniu tak określonych podstaw organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że w sprawie nie przeprowadzono żadnych czynności w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. P. i G. Zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy na karcie 103 zaświadczenie z 4 maja 2012 r. wystawione przez Archiwum Obwodu L. stanowiące odpowiedź na pismo Konsulatu Generalnego we L. z informacją o braku dokumentów o przysługującym rodzinie B. prawie do wymienionych nieruchomości. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji wystąpił do państwowych archiwów - w P., L., Z. oraz Archiwum Akt Nowych i Konsulatu Generalnego RP we L. o przeprowadzenie kwerendy dokumentów świadczących o pozostawieniu nieruchomości przy ul. S. i Z. oraz o repatriacji T. B. najpierw w 1945 roku, a potem w 1957 roku. W udzielonych odpowiedziach archiwa poinformowały bądź o braku jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o pozostawieniu mienia przez poprzednika prawnego skarżącego, bądź o braku jakichkolwiek wpisów dotyczących tej osoby. Z powyższego wynika, że przeprowadzone kwerendy nie dotyczyły jedynie wskazanego właściciela i adresu, ale też odnosiły się do jego poprzedników i ewentualnie innego mienia. Kwerendy były zatem prowadzone na szerszą skalę i gdyby tylko odszukano jakiekolwiek wpisy dotyczące T. B., to fakt ten znalazłby odzwierciedlenie w udzielonych odpowiedziach. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w toku postępowania stronom okazano elektroniczną wersję "Księgi adresowej małopolski: L. S., T. rocznik 1935/1936 w której jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. P. [...] figuruje osoba o nazwisku G. J. W księdze tej nie odnotowano nieruchomości przy ul. G. o numerze [...]. Strony nie były w stanie odnieść się do tych informacji. Wskazały jedynie, że K. i T. B. mieszkali w tamtym czasie we L. (protokół rozprawy k. 49). Organ podkreślił, że w toku całego postępowania nie udało się pozyskać jakichkolwiek dowodów z dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy zabużańskiej, a świadczących o pozostawieniu mienia. Kwerendy zarówno w polskich, jak i zagranicznych instytucjach archiwalnych nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Wskazał, że na okoliczność posiadania mienia, jego rodzaju i powierzchni, a także na okoliczność opuszczenia przez jego poprzednika w związku z II wojną światową L. skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów ani urzędowych, ani prywatnych. Podniósł, że w tych okolicznościach ponowne przeprowadzanie czynności dowodowych nie jest uzasadnione, gdyż nie można nakładać na organ obowiązku poszukiwania dowodów niejako "do skutku". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powtórzył również swoją ocenę zeznań świadków zaprezentowaną w wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłącznym powodem uznania, że organy naruszyły obowiązek wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz oceny dowodów w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy było przyjęcie, że w sprawie nie zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające na okoliczność pozostawienia przez poprzednika prawnego skarżącego nieruchomości położonych przy ulicy G. i P. we L. Wniosek taki Sąd wysnuł wyłącznie z analizy treści pism skierowanych do archiwów, w których zwracano się do nich o udzielenie informacji o nieruchomościach położonych przy ulicach wymienionych we wniosku. Sąd nie zwrócił natomiast uwagi ani na treść udzielonych odpowiedzi, ani na pozostałe znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym wymienione w skardze kasacyjnej, a znajdujące się na karcie 103 akt administracyjnych zaświadczenie Archiwum Obwodu L. w którym wyraźnie odniesiono się do nieruchomości położonych przy ul. P. nr [...] i ul. G. nr [...]. Z odpowiedzi Archiwum Państwowego w Z. wynika, że Archiwum to w ogóle nie posiada ani akt Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, ani akt dotyczących jakichkolwiek nieruchomości we L. (k. 112). Z kolei odpowiedzi Archiwów w P. (k. 115) oraz K. (k. 107) wskazują, że ich poszukiwania nie były warunkowane położeniem mienia, lecz osobą właściciela. W pierwszym z tych dokumentów poinformowano, że "poszukiwania w sprawie pozostawionego mienia prowadzono w skorowidzach do ewidencji wydanych orzeczeń odszkodowawczych, w rejestrach wydanych orzeczeń Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzki Oddział w Rzeszowie z lat 1945-1950, w których nie odnaleziono wpisu na nazwisko B. T. s. R. i S., ur. [...]. [...].19[...] we L.". Podobnie w drugim dokumencie, że "w wyniku kwerendy przeprowadzonej w przechowywanych zespołach akt (...) nie odnaleziono orzeczenia majątkowego, karty ewidencyjnej oraz "Protokołu nadania gospodarstwa" ani "Protokołu przesłuchania świadków" wystawionych przez Państwowy Urząd Repatriacyjny na nazwisko T. B. s. R. ur. [...].[...].19[...] r.". Zatem stanowisko Sądu, że materiał sprawy ograniczony został wyłącznie do nieruchomości określonych co do ich położenia w pierwotnym wniosku nie uprawniał Sądu do postawienia organom zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dodatkowo Sąd pominął także treść protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ w dniu 23 stycznia 2013 r. z którego wynika, że skarżącemu okazywane były pozyskane z urzędu przez organ materiały dotyczące nieruchomości położonych przy ul. G. i P., a co więcej organ informował skarżącego o swoich zastrzeżeniach do złożonych pisemnych oświadczeń świadków i zobowiązywał skarżącego do ustalenia w określonym terminie możliwości ich przesłuchania przed organem lub w drodze pomocy prawnej w dalszym toku postępowania, co skarżący deklarował (protokół rozprawy k. 48-49). Z powyższego wynika, że czynności organu koncentrowały się także na mieniu wskazanym w oświadczeniach świadków. Fakt, że ostatecznie organ I instancji w wydanej decyzji zajął stanowisko, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy tj. po 31 grudnia 2008 r. wniosek w tym zakresie nie mógł być zmieniony, bądź doprecyzowany co do położenia mienia, nie oznacza, że organ ograniczył postępowanie dowodowe wyłącznie do tych nieruchomości, których fikcyjne adresy podano we wniosku. Okoliczność z jakich względów skarżący podał nieprawdziwe adresy położenia nieruchomości, że nastąpiło to w wyniku wprowadzenia go w błąd przez urzędnika, nie mogła mieć w sprawie większego znaczenia. Istotniejsze znaczenie mogą mieć natomiast wyjaśnienia skarżącego co do tego w jakich okolicznościach i od kogo dowiedział się o rzeczywistym położeniu mienia swojej rodziny. Wszystkie te kwestie jednak powinny być przedmiotem analizy Sądu I instancji w kontekście dochowania przez organy wymagań zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., podobnie jak prawidłowość oceny organu odwoławczego pisemnych oświadczeń świadków. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 tej ustawy.