I OSK 1314/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1112/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1112/14 oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Kierownik Działu Realizacji Pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radomiu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 106 ust 1, art. 110 ust. 7-8 i art. 115 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej: "u.p.s.") w związku z § 1 uchwały Rady Miejskiej w Radomiu Nr 661/2013 z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania dla osób objętych programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania 2014-2020" w formie pieniężnej, orzekł o odmowie przyznania J. J. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu wyjaśnił, że odmowa przyznania świadczenia spowodowana była przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego. Dochód trzyosobowej rodziny skarżącego z miesiąca złożenia wniosku wyniósł 4.751,38 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 1.583,79 zł i był wyższy od kwoty 150% kryterium dochodowego rodziny, uprawniającego do otrzymania tej formy pomocy. Organ I instancji wyjaśnił, iż dochód ten składał się z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego skarżącemu w kwocie 153 zł, specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego M. J. w kwocie 520 zł, dodatku mieszkaniowego w kwocie 327,58 zł, zasiłku rodzinnego na córkę w kwocie 106 zł, zasiłku stałego przyznanego skarżącemu w kwocie 311,47 zł oraz 1/12 refundacji kosztów wyposażenia stanowiska osoby niepełnosprawnej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w kwocie 3.333,33 zł. Organ I instancji przytoczył definicję dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz treść art. 8 ust. 4 u.p.s. określającego świadczenia nie podlegające wliczeniu do dochodu, a także art. 8 ust. 11 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej jednorazowego dochodu przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony. Stwierdzono, że żaden przepis nie wyłącza świadczenia uzyskanego ze środków PFRON z dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu strona sprzeciwiła się zaliczeniu do dochodu rodziny środków otrzymanych z PFRON na refundację kosztów wyposażenia miejsca pracy osoby niepełnosprawnej. Wyjaśniono, że pieniądze te przyznano stronie nie jako osobie fizycznej, lecz dla firmy, którą prowadzi. Za przyznane środki zakupiony został sprzęt gastronomiczny do utworzenia stanowiska pracy dla inwalidy oraz samochód przystosowany dla osoby niepełnosprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielono dotychczasowe ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką (lat 9). Zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radomiu z dnia 15 kwietnia 2014 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od września 2008 r. a orzeczenie wydano na okres do dnia 30 kwietnia 2017 r. Źródłem utrzymania rodziny skarżącego jest zasiłek pielęgnacyjny przyznany skarżącemu decyzją z dnia 8 maja 2014 r. w kwocie 153 zł, specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany żonie w związku z opieką nad mężem decyzją z dnia 22 maja 2014 r. w kwocie 520 zł, dodatek mieszkaniowy przyznany na okres od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 31 maja 2014 r. w kwocie 327,58 zł, zasiłek stały przyznany decyzją z dnia 13 maja 2014 r. w kwocie 311,47 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r., zasiłek okresowy w kwocie 311,48 zł przyznany na kwiecień 2014 r. oraz zasiłek rodzinny na córkę w kwocie 106 zł. Ponadto w dniu 3 kwietnia 2014 r. skarżący zawarł umowę z Gminą Miasta Radomia, na podstawie której uzyskał refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON w kwocie 40.000 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że dochód rodziny skarżącego w miesiącu złożenia wniosku wynosił 4.751,38 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1.583,79 zł. Dochód ten przekroczył zatem kwotę 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącą 684 zł, co nie daje możliwości przyznania zasiłku z pomocy społecznej. Nadto organ wyjaśnił, że ustawodawca w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wyraźnie określił katalog wydatków zmniejszających uzyskiwany dochód, a także katalog przychodów, których nie należy traktować jako dochód w rozumieniu ustawy. Oba te katalogi mają charakter zamknięty, co nie dopuszcza możliwości jego rozszerzania. Kolegium podkreśliło, że wśród wpływów, które nie są traktowane jako dochód ustawodawca nie zamieścił środków uzyskanych jako refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON, co oznacza, że przychody te stanowią z punktu widzenia ustawy wpływy podlegające zaliczeniu do dochodu. Zdaniem Kolegium okoliczność, iż środki te zostały przyznane skarżącemu na refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy w ramach prowadzonego przez niego pubu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem właścicielem tego pubu jest skarżący i to on otrzymał wymienione środki. W ocenie organu uzyskane przez skarżącego środki z PFRON, w kwocie 40.000 zł stanowią dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. powinny być rozliczone w równych częściach, na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od maja 2014 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 u.p.s., polegające na przyjęciu, że do uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego dochodu należy wliczyć otrzymaną ze środków PFRON refundację na utworzenie stanowiska pracy. Zdaniem skarżącego środki te nie stanowiły jego dochodu, ponieważ zostały przeznaczone – zgodnie z zawartą z Prezydentem Miasta Radomia umową – na zakup sprzętów niezbędnych do wyposażenia nowo utworzonego stanowiska pracy, a nie na zaspokojenie potrzeb bytowych rodziny skarżącego. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest błędna i krzywdząca. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny ustalony przez organy administracji oraz podzielono ustalenie, że w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Radomiu Nr 661/82013 z dnia 23 grudnia 2013 r. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie w niniejszym przypadku wynosi 684 zł. Sąd I instancji wskazał, że ustalanie dochodu regulują przepisy art. 8 u.p.s., a za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie w art. 8 ust. 4 u.p.s., który wskazuje jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. Katalog obciążeń pomniejszających dochód i katalog przychodów odliczanych od dochodu jest zamknięty na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwoty refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON, co oznacza, że przychody te stanowią z punktu widzenia ustawy wpływy podlegające zaliczeniu do dochodu. Prawidłowo także organy zastosowały w sprawie art. 8 ust. 11 u.p.s. Środki przyznane skarżącemu jako refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON, zgodnie z tym przepisem powinny być rozliczone w równych częściach przez 12 kolejnych miesięcy, poczynając od maja 2014 r. Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 umowy nr 9/S/2014 zawartej w dniu 3 kwietnia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta Radomia a skarżącym, kwota refundacji obejmuje koszty poniesione od dnia zawarcia umowy, które to koszty skarżący był obowiązany udokumentować. Z dołączonych do akt administracyjnych kserokopii faktur (karta 2,3,4 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, iż zakupy skarżący dokumentował fakturami z adnotacją "zapłacono gotówką". Tym samym z powyższego wynika, że kwoty na dokonanie zakupów objętych refundacją zostały przez skarżącego zgodnie z umową wyłożone, a wypłacona kwota 40 000 zł stanowi umówioną kwotę refundacji wypłacaną po dokonaniu zakupów. Nie został na skarżącego nałożony obowiązek określonego wykorzystania kwoty refundacji. Kwotę tę, stanowiącą dochód w rozumieniu ww. przepisów skarżący mógł wykorzystać w wybrany przez siebie sposób, także nie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Powyższe spowodowało zmianę sytuacji dochodowej rodziny skarżącego powodując wzrost dochodu, który jest wyższy od kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy w formie pieniężnej na zakup posiłku. W skardze kasacyjnej J. J., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w żadnej części. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s., polegające na uznaniu, że otrzymana przez skarżącego refundacja środków pieniężnych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest dochodem skarżącego i jako taka podlega uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczenia społecznego, podczas gdy takie świadczenie stanowi jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne i nie podlega wliczeniu do dochodu rodziny zgodnie z powołaną ustawą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. do dochodu w rozumieniu tej ustawy nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. Zakres świadczeń socjalnych w rozumieniu tego przepisu jest szerszy niż świadczenia z pomocy społecznej. Świadczeniami socjalnymi są nie tylko świadczenia przyznawane przez instytucje państwowe, ale także przez stowarzyszenia czy fundacje, a także udzielane przez pracodawców, pod warunkiem, że mają cechę nieekwiwalentności. Także kwota uzyskanej przez skarżącego refundacji, stanowiąca zwrot poniesionych kosztów, może mieć charakter świadczenia socjalnego, albowiem była przeznaczona na pomoc osobom niepełnosprawnym. Świadczenie uzyskane z PFRON na utworzenie miejsca pracy nie może być zaliczone do dochodu rodziny, albowiem ma charakter jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego w rozumieniu art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na jednym zarzucie odnoszącym się do przepisu art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. i kwestii prawidłowości jego wykładni. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej takich argumentów nie zawiera. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy bardziej kwestii zasadności niezastosowania w sprawie art. 8 ust. 4 pkt 1, niż jego błędnej interpretacji, co jest jedną z dwóch postaci naruszenia prawa materialnego, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej w istocie podzielono wyrażane w piśmiennictwie i judykaturze poglądy (przytaczając fragment komentarza do ustawy o pomocy społecznej oraz fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 19 marca 2008 r., sygn. II SA/Kr 885/07), że świadczenie, o jakim mowa w art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. nie ogranicza się do świadczeń z pomocy społecznej i obejmuje różnego rodzaju przypadki socjalnego wsparcia, także wypłacanego ze środków innych niż publiczne, pod warunkiem ich nieekwiwalentności. Stanowisko to jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe, brak jest przy tym podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji zajmuje w tej kwestii odmienną postawę i przyjmuje inne rozumienie świadczeń socjalnych, o jakich mowa w art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. Jak zwraca się uwagę, także przyjęcie szerokiego rozumienia świadczeń socjalnych, co oznacza świadczenia przyznawane z innych źródeł niż publiczne, łączy się z koniecznością zachowania takiej cechy tych świadczeń, jak nieekwiwalentność. Nadto socjalny charakter świadczeń zakłada, że mamy do czynienia ze środkami przeznaczanymi na zaspokojenie bytowych potrzeb człowieka (por. I. Sierpowska: Pomoc społeczna. Komentarz. Lex 2014, komentarz do art. 8). Przy takim rozumieniu przepisu art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. nie jest jednak uzasadniona teza, że mógł on znaleźć w sprawie zastosowanie w odniesieniu do środków wypłaconych skarżącemu z PFRON. Umowa nr 9/S/2014 zawarta 3 kwietnia 2014 r. z Gminą Miasta Radomia dotyczyła przyznania refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Na jej podstawie skarżący jako pracodawca zobowiązał się do utworzenia jednego stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej i jego wyposażenia w określone przedmioty oraz jego utrzymania i zatrudniania osób niepełnosprawnych przez określony czas, a także zwrotu otrzymanej refundacji w przypadku naruszenia co najmniej jednego z warunków umowy. Podstawę do takiej refundacji stanowi art. 26e ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721). Na jego podstawie pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną jako bezrobotna lub poszukująca pracy, może, na swój wniosek, otrzymać ze środków Funduszu, zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy. Wadliwa jest wobec powyższego teza skargi kasacyjnej, że refundacja miała charakter socjalny, bo była przeznaczona na pomoc osobom niepełnosprawnym. Zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy przysługuje nie osobie niepełnosprawnej, ale pracodawcy. Nie ma on cech świadczenia nieekwiwalentnego, wręcz przeciwnie, stanowi zwrot wydatków poniesionych w określonym celu. Nieekwiwalentnością cechuje się np. refundacja wydatków na leczenie chorej osoby, wypłacana ze środków fundacji wspierającej chorych (por. wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., sygn. I OSK 197/12). W takim przypadku darczyńca nie oczekuje od osoby, której udziela wsparcia poprzez finansowanie leczenia, żadnych działań o charakterze wzajemności. Natomiast refundacja wydatków dla pracodawcy za utworzenie miejsca pracy ma jak najbardziej charakter ekwiwalentny. Jest częściowym zwrotem wydatków ponoszonych przez niego w związku z tworzeniem miejsc pracy i nie ma charakteru socjalnego, lecz stanowi bodziec ekonomiczny, mający zachęcać pracodawców do określonych zachowań w sferze zatrudnienia. Ze względu na brak cech istotnych dla świadczenia socjalnego w rozumieniu art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s., zwrot wydatków ze środków PFRON na rzecz pracodawcy zatrudniającego osobę niepełnosprawną, nie mieści się w zakresie tego przepisu. Brak było w sprawie podstaw do stosowania przez Sąd I instancji art. 8 ust. 4 pkt 1 i uznania, że wypłacona rekompensata mieści się w jego zakresie przedmiotowym. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.