I OSK 1315/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 871/18 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 871/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik M.A. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej ppsa, polegające na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa wskutek przyjęcia, że organy te w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej skarżącego oraz jego potrzeb co do konieczności przyznania mu pomocy finansowej na dofinansowanie zgodnie z jego wnioskiem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano tok postępowania administracyjnego i stwierdzono, że zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa oraz w zw. z art. 3 § 1 ppsa zasługuje na uwzględnienie, bowiem w przypadku naruszenia przez decyzję administracyjną organu drugiej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd powinien uwzględnić skargę na taką decyzję, a następnie ją uchylić w całości lub w części. Oddalić skargę Sąd może tylko i wyłącznie w przypadku nieuwzględnienia skargi. Powołane przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obligują sąd administracyjny do kontroli pod względem zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Powyższe przepisy zostały przez Sąd w niniejszej sprawie naruszone. Dokonując sądowej kontroli działalności organu drugiej instancji Sąd pominął i w konsekwencji zaakceptował fakt, że organ ten wydając decyzję wskutek odwołania skarżącego, naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, wskutek przyjęcia, że organy obu instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie stanu zdrowia i potrzeb skarżącego co do konieczności poniesienia dodatkowych wydatków na opłatę czynszu, zakup środków czystości, odzieży, kabiny prysznicowej, ręczników i obuwia (stanowiących podstawę godnego prawa do życia), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że zasługiwała ona na uwzględnienie. Dokonując ustaleń stanu faktycznego, organ administracji nie zebrał w sposób właściwy i kompletny, a w konsekwencji nie rozważył, w ślad za organem pierwszej instancji, materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia skarżącego, jego możliwości zarobkowych, jak również nie ustalił w sposób właściwy wysokości kosztów, jakie skarżący musi ponieść, aby móc, co prawda skromnie, ale godnie żyć. Ustalenia organu pierwszej instancji, następnie zaaprobowane przez organ drugiej instancji, w ogóle nie odnoszą się do wyjątkowej sytuacji skarżącego w aspekcie jego stanu zdrowia, niskich dochodów oraz wysokich wydatków umożliwiających godne życie, przez chociażby możliwość wzięcia ciepłej kąpieli. Zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ był zobligowany do zweryfikowania, jaki jest stan zdrowia skarżącego i jakie są jego rzeczywiste podstawowe potrzeby życiowe, żeby przyznać skarżącemu zasiłek celowy zgodnie z jego wnioskiem. Organ administracji prowadzący postępowanie jest bowiem zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, co wynika bezspornie z art. 7 i art. 77 kpa. Powyższa reguła dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący ażeby otrzymać świadczenie, ale także ustalenia okoliczności, które decydują o odmowie przyznania świadczenia w oczekiwanej przez skarżącego zgodnie z jego wnioskiem. Naruszenie przepisów kpa przez organ drugiej instancji stanowiło w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 kpa, ponieważ tak ogólne uzasadnienie decyzji administracyjnej, właściwie pomijające ocenę stanu zdrowia skarżącego i w związku z tym konieczność zaspokajania niezbędnych dla niego potrzeb w postaci opłaty czynszu, zakupu środków czystości, odzieży, kabiny prysznicowej, ręczników i obuwia zgodnie z wnioskiem skarżącego, bez podania konkretnych dowodów, na podstawie których organ dokonał takich stwierdzeń, uniemożliwiło skarżącemu ocenę poprawności ustaleń organu w tymże zakresie. Konieczność sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, jest ponadto ściśle związana z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, co ma m.in. na celu pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Uchybienia w postępowaniu przeprowadzonym przez organ drugiej instancji, polegające na naruszeniu wyżej wskazanych przepisów kpa nie zostały dostrzeżone przez Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, pomimo że był on do tego zobowiązany. Naruszenia organu administracji były na tyle istotne i mające wpływ na wynik sprawy, że wydana przez organ decyzja powinna być przez Sąd uchylona w zakresie wskazanym na wstępie zgodnie z twierdzeniami skarżącego. Poprzez oddalenie skargi na tę decyzję organu administracji Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Sąd powinien kierować się kryteriami, którymi zgodnie z tymi przepisami są: wszelakość niezbędnych działań, wyczerpujące rozstrzygnięcie całego materiału dowodowego, kompleksowa jego ocena wedle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Warunkiem koniecznym kontroli legalności decyzji administracyjnej jest bowiem przyjęcie rzeczywistego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie Sąd powinien był w ramach kontroli dopatrzeć się nieprawidłowości w działaniu organów obu instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Wskazane uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ konsekwencją dostrzeżenia w ramach kontroli błędów proceduralnych popełnionych przez organ administracji, byłby obowiązek Sądu wyrokowania zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, czyli uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu drugiej instancji, a także - wobec konieczności usunięcia naruszenia prawa w ramach wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy - również organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie zastosował, powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest zasadny, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, na czym miało polegać jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych poprzestano bowiem na wskazaniu powinności Sądu i organów administracji oraz ogólnikowym wskazaniu, że organy te naruszyły określone przepisy prawa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, czego Sąd miał nie dostrzec. W skardze kasacyjnej zarzucono organowi administracji niezebranie w sposób właściwy i kompletny materiału dowodowego, ale bez wskazania, na czym miałoby polegać zebranie tego materiału w sposób właściwy i kompletny. Zarzucono, że ustalenia organu pierwszej instancji nie odnoszą się do wyjątkowej sytuacji skarżącego, ale nie przedstawiono, na czym miała polegać wyjątkowość tej sytuacji. Zarzucono ogólnikowość uzasadnienia decyzji organu, która miała uniemożliwić skarżącemu ocenę poprawności ustaleń organu, ale nie wskazano, stosownie do art. 174 ppsa, jakie miało to znaczenie dla uznania zaskarżonego wyroku za wadliwy, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że Sąd nie dostrzegł wadliwości decyzji organu, a powinien je dostrzec. Należy przy tym podkreślić, że decyzje organów obu instancji oceniane przez Sąd pierwszej instancji dotyczyły jedynie nieprzyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na opłatę czynszu, zakupu środków czystości, odzieży, kabiny prysznicowej, ręczników i obuwia ze wskazaniem na przekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, ze zm.) oraz ze wskazaniem na ograniczony zasób środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną. Ustalono bowiem, że skarżący otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł netto miesięcznie oraz miał przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Pomimo to, od lutego 2017 r. do stycznia 2018 r. uzyskał ze środków pomocy społecznej łącznie kwotę [...] zł. Odrębnymi decyzjami z [...] lutego 2018 r. organ pierwszej instancji przyznał również skarżącemu specjalne zasiłki celowe na dofinansowanie zakupu żywności i leków. W odniesieniu natomiast do możliwości sfinansowania kabiny prysznicowej organy administracji wskazały na możliwość zwrócenia się przez skarżącego do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, natomiast w kwestii obuwia i odzieży, skarżący był informowany o możliwości bezpłatnego pobrania takich przedmiotów z magazynu C. Skarżący odmówił przy tym skorzystania z oferowanych mu usług opiekuńczych. W takich okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do kwestionowania ustaleń i ocen organów obu instancji. W związku zaś z tym, że ze skargi kasacyjnej nie wynika, jakie konkretnie okoliczności stanowiły o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, skarga ta okazała się niezasadna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.