I OSK 1320/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., J. N., I. B., U. R., A. R., D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Gl 63/06 w sprawie ze skargi M. W., J. N., I. B., U. R., A. R., D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 63/06 oddalił skargę M. W., J. N., I. B., U. R., A. R. i D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku zawarte zostały następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia 27 grudnia 2004 r. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 23 maja 2000 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], na podstawie art. 136 ust 3, art. 137, art. 142, art. 21, art. 229 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm., dalej zwanej u.g.n.), art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na działce objętej wnioskiem została usytuowana zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji z dnia 30 grudnia 1985 r. o zatwierdzeniu planu realizacji zespołu mieszkalno-usługowego stacja transformatorowa, której budowa została zakończona 16 lipca 1991 r. Organ powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązującej w dniu przeniesienia własności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości uznał, że wzmiankowana stacja transformatorowa służy realizacji celu użyteczności publicznej wskutek czego, przedmiotowa działka nie mogła podlegać zwrotowi. W odwołaniu pełnomocnik skarżących podniósł, że art. 229a i art. 229 u.g.n., zostały zamieszczone w rozdziale zawierającym "przepisy przejściowe", w związku z czym przepisu art. 229a nie można interpretować, w oderwaniu od hipotez zawartych w art. 229 u.g.n. oraz traktować go jako nowy rodzaj wywłaszczania nieruchomości już wywłaszczonej. W konsekwencji zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje uprawnionym jedynie w przypadku, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość ta została sprzedana osobie trzeciej lub oddana w użytkowanie wieczyste, a prawo nabywcy ujawniono w księdze wieczystej. Skarżący zakwestionowali także pogląd prawny przedstawiciela Gminy [...] o ważności decyzji wydanych przed dniem 1 stycznia 1998 r., którymi przekazano innym podmiotom użytkowanie wieczyste wcześniej wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda [...] w decyzji podjętej w wyniku rozpatrzenia odwołania podzielił stanowisko organu I instancji uznając, że wykorzystanie działki, o której zwrot wnioskowali skarżący pod stację transformatorową, będącą urządzeniem służącym zaspokajaniu powszechnych potrzeb ludności, a zatem służącą celowi użyteczności publicznej, powodowało, iż w świetle art. 229a w związku z art. 229 u.g.n., nie mogła ona podlegać zwrotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżących zarzucił, że w sprawie nie wystąpiła hipoteza zawarta w art. 229a u.g.n., ponieważ będąca przedmiotem postępowania nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy budynku usług socjalno-technicznych, dla którego realizacji wzniesienie stacji transformatorowej nie było konieczne. Wykorzystanie przejętej działki pod budowę stacji transformatorowej nie stanowiło w związku z powyższym realizacji celu wywłaszczenia z 1974 r., a nowy cel zawarty został w decyzji z 30 grudnia 1985 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy zespołu mieszkalno-usługowego i wiązał się z zamianą inwestora z państwowego na spółdzielczego. Pełnomocnik skarżących wyraził także wątpliwość, co do zgodności art. 229a u.g.n. z Konstytucją RP. W piśmie z dnia 23 marca 2006 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że posadowiona na przedmiotowej nieruchomości stacja transformatorowa jest w posiadaniu i użytkowaniu francuskiej firmy "V" w [...], stąd też za chybioną i niezrozumiałą należało uznać okoliczność odwoływania się przez Wojewodę [...] do celów publicznych państwa ze szkodą dla własnych obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sposób właściwy ustaliły, że w sprawie zasadnym było uwzględnienie zastosowania art. 229a u.g.n., wyłączającego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a który w dniu wydania takiej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, ustawodawca posłużył się "nienajszczęśliwszym" zwrotem odsyłającym w razie wystąpienia wskazanej w nim przesłanki do stosowania art. 229 u.g.n. Nie ulegało jednak w przekonaniu Sądu wątpliwości, że w art. 229a u.g.n. ustanowiona została odmienna i odrębna niż art. 229 u.g.n., negatywna przesłanka odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zaznaczył, że w art. 229a u.g.n. jest co prawda mowa o decyzji wywłaszczeniowej, jednakże zgodnie z zasadami wykładni systemowej i funkcjonalnej przepis ten znajduje zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie przepisów wymienionych w art. 216 ust. 1 u.g.n. Wskazał również, że datą wejścia w życie powołanego przepisu był dzień 22 września 2004 r., niemniej zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw znajdował on zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Sąd nie podzielił argumentacji pełnomocnika skarżących w przedmiocie bezpodstawności posadowienia stacji transformatorowej z dniem przejęcia działki przez Skarb Państwa z uwagi na umiejscowienie w pobliżu podobnych obiektów, jak również w której zostało podniesione, iż w myśl art. 49 ustawy Kodeks cywilny, stacja transformatorowa z racji tego, iż wchodzi w skład przedsiębiorstwa "V" S.A. nie stanowi części składowej gruntu. Ponadto Sąd stwierdził brak podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 229a z Konstytucją, a w efekcie samodzielnej oceny, w szczególności nie dopatrzył się niezgodności powołanego przepisu z art. 2 i 32 ust. 3 w związku z art. 64 ust 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżących wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi WSA w Gliwicach zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię przepisu art. 229a u.g.n., przepisu art. 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu w sprawie proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności odmowę zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] położonej w [...] na rzecz skarżących ujawnionej w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], a także przepisu art. 21 Konstytucji RP dotyczącego ochrony prawa własności w nawiązaniu do art. 8 Konstytucji RP o bezpośrednim stosowaniu w sprawie ustawy zasadniczej. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę poprzez rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym i uwzględnienie w całości skargi przez orzeczenie zwrotu skarżącym przedmiotowej działki. W ocenie pełnomocnika skarżących, zastosowana w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisu art. 229a u.g.n. nie stanowiła ochrony praw słusznie nabytych i w zakresie, w jakim odnosiła się do "spraw wszczętych, a nie zakończonych", jest niezgodna z Konstytucją RP. Uniemożliwiła bowiem zwrot działki, do której skarżący do dnia 21 września 2004 r. mieli pełne prawo. Pismem z dnia 20 marca 2007 r. pełnomocnik załączył do skargi kasacyjnej kserokopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. stwierdzającej nieważność decyzji Architekta Miejskiego w [...] z dnia 30 grudnia 1985 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego zespołu mieszkalno – usługowego w [...] przy pl. [...] w części dotyczącej wywłaszczonych w 1974 r. działek o aktualnej numeracji: [....] z uwagi na okoliczność podjęcia tejże decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa. Ponadto podniósł, że istotnym problemem prawnym w sprawie jest fakt zgłoszenia przez skarżących żądania zwrotu działki pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podczas gdy rozstrzygnięcie o zgłoszonym żądaniu nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Poza tym od daty wywłaszczenia działek skarżących w 1974 r., cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość objęta skargą do chwili obecnej nie została rozdysponowana na rzecz osoby trzeciej i jej właścicielem w dalszym ciągu pozostaje Gmina Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skargę kasacyjną można, w myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a.) oprzeć na następujących podstawach: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżących zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 229a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami prowadzącą do braku ochrony praw słusznie nabytych i w konsekwencji do uniemożliwienia zwrotu działki , Pełnomocnik zarzucił też w skardze kasacyjnej naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu w sprawie proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz art. 21 Konstytucji dotyczącego ochrony prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej . Artykuł 229a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami został wprowadzony do ustawy w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003r. Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że art. 229a należy stosować łącznie z art. 229 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Z art. 229a wynika, że dotyczy on decyzji wywłaszczeniowych ale nie ulega wątpliwości biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, że przepis ten dotyczy też nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie przepisów wymienionych w art. 216 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu art. 229a stanowi odrębną podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Nie jest zasadne twierdzenie, że naruszony został art. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek pełnomocnik skarżących nie wyjaśnia na czym dokładnie polega niezastosowanie w sprawie proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego to z wywodów skargi kasacyjnej można wywieść że dotyczy to faktu, że skarżący wystąpili do organów o zwrot działki już w 1994r. i w ich ocenie Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę powinien uwzględnić stan prawny wynikający z obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985r., ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1979r., poz. 464 wraz ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to trafny zarzut pod adresem WSA w Gliwicach gdyż organy stosują aktualnie obowiązujące przepisy prawa i to ocenia sąd administracyjny a na przewlekłość w działaniu administracji można reagować przez wnoszenie skargi na bezczynność. Dla oceny niniejszej sprawy nie ma też znaczenia decyzja Wojewody [...] z [...]. stwierdzająca nieważność decyzji Architekta Miejskiego w [...] z 30 grudnia 1985r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego zespołu mieszkalno-usługowego w [...], gdyż w myśl art. 229a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami przepis art. 229 tej ustawy stosujemy, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd nie podziela też zarzutu, że w sprawie został naruszony art. 21 Konstytucji RP dotyczący ochrony prawa własności. Artykuł 21 ust.2 Konstytucji RP stanowi bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Cel publiczny wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nie budzi zaś wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.