I OSK 1323/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 538/16 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2016r. w wyniku rozpoznania skargi S.S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2014r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Prezydium [...] z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 57 749 m2 z nieruchomości o pow. 12.0200 m2 położonej w [...] przy [...] i ul. [...] pochodzącej z byłej osady włościańskiej wsi S. zapisanej w tabeli pod nr [...]. Jednocześnie w decyzji tej ustalono odszkodowanie na rzecz W.S. i H.S. od Przedsiębiorstwa [...]. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, tj. z dniem [...] marca 1955 r. W dniu [...] kwietnia 1993 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili M.L. i S.S. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] września 1996 r., nr [...] zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Przedsiębiorstwo [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że dodatkowych wyjaśnień wymaga kwestia, czy zwrócona część nieruchomości przed przeznaczeniem jej na giełdę kwiatową została użyta na cel zgodny z wywłaszczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 275/97, oddalił skargę M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r. M.L. wystąpiła ponownie o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1969 r. Wnioskodawczyni zawęziła swoje żądanie do działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 489 m2 z obrębu [...]. Wniosek w tym zakresie został podtrzymany w dniu [...] listopada 2000 r. przez Z. i A.S. oraz S.S. Jak ustalił organ I instancji, zgodnie z pismem Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] sierpnia 2013 r. nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. odpowiadają działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Z ww. pisma wynika, że w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi również część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], czego nie potwierdzają jednak wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, z której nieruchomość ta została wyłączona. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Biuro Geodezji i Katastru poinformowało, iż w wyniku podziału i połączenia dawnych działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] z obrębu [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. powstały działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Z uwagi na treść pierwotnego wniosku o zwrot nieruchomości z 1993 r., obejmującego żądaniem całą wywłaszczoną nieruchomość, organ I instancji wystąpił do wnioskodawców o doprecyzowanie żądań poprzez wskazanie, czy faktycznie występują wyłącznie o zwrot części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], czy o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości. A.S. pismem z [...] lipca 2013 r., M.L. pismem z [...] sierpnia 2013 r. oraz S.S. i Z.S. pismem z [...] lipca 2013 r. poinformowali, że ubiegają się o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego organ stwierdził, że przedmiot postępowania stanowi cała wywłaszczona nieruchomość oznaczona aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Organ zauważył, że z załączonych przez Biuro Geodezji i Katastru informacji z ewidencji gruntów wynika, iż: nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o.; nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o.; nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o.; nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] z obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we [...] Sp. z o.o.; nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu [...], a jej użytek oznaczony jest symbolem "[...]"; nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu [...] Sp. z o.o.- aktualnie [...] Sp. z o. o; nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi własność [...]. Z uwagi na różnorodny stan prawny nieruchomości, Prezydent [...] postanowił wydać osobne rozstrzygnięcia dla ww. nieruchomości oraz wskazał, że decyzja w niniejszej sprawie dotyczy nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] z obr. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decyzją Prezydium [...] w [...] z dnia [...] lipca 1969 r,. położonych w [...] przy [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył S.S. Zarzucił, że uzasadnienie decyzji zawiera wybiórcze i jednostronne argumenty, stawiające w uprzywilejowanej pozycji interes Skarbu Państwa. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości o pow. 5.774 m2 stanowiącej osadę tabelową Nr [...] we wsi S. nastąpiło na wniosek [...] z dnia [...] czerwca 1967 r., stanowiący nawiązanie do wniosku z dnia [...] marca 1955 r. złożonego przez Z[...]. Pierwotnym wnioskiem z dnia [...] marca 1955 r. [...] - działając na podstawie art. 17 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - wystąpiło do Prezydium [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości przeznaczonych pod budowę baz Centralnego Zarządu [...]. We wniosku tym nieruchomość o pow. 57.749 m2, pochodząca z byłej osady włościańskiej wsi S. zapisanej w tabeli pod nr [...], wskazana została jako nieużytki. Wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1955 r. został złożony przez [...], w związku z wydanym przez [...] z dnia [...] lipca 1954 r. Na podstawie ww. dokumentu, zezwolono [...] jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie nieruchomości położonych w [...] na [...] o łącznej pow. 18 ha 70a oraz na niezwłoczne objęcie ww. nieruchomości zgodnie z art. 6 dekretu o nabywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co mogło nastąpić natychmiast po dokonaniu opisu nieruchomości przez Prezydium [...]. Opis nieruchomości objętych ww. zezwoleniem nastąpił na podstawie protokołu z dnia [...] września 1954 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 1967 r. [...], informując o użytkowaniu terenu objętego wnioskiem z dnia [...] marca 1955 r., wniosło ponownie o wywłaszczenie nieruchomości o pow. 5.774 m2 stanowiącej osadę tabelową Nr [...] we wsi S. Wojewoda podał, że w wyroku z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt I OSK 1427/09, wydanym w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1969 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż [...] jest następcą prawnym byłego [...], co uzasadniało kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek [...]. Organ przeprowadzający postępowanie wywłaszczeniowe nie naruszył więc prawa, uwzględniając wniosek z dnia [...] czerwca 1967 r. Ponadto wojewoda zaznaczył, iż ww. wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt I OSK 1427/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 284/09 w sprawie ze skarg S.S. i M.L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ odwoławczy podkreślił, że materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że [...] jest następcą prawnym [...], będącego wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzonym w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. W związku z powyższym, jak również z uwagi na złożony przez Przedsiębiorstwo wniosek o nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, przedsiębiorstwo to ma interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], znajdującej się w jego władaniu. Wojewoda dodał, że interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu posiada również [...] Sp. z o. o. będące władającym nieruchomością, oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz [...]. Organ stwierdził, że nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Decyzja wskazała wyłącznie ogólnie niezbędność nieruchomości dla narodowych planów gospodarczych, natomiast we wniosku z dnia [...] marca 1955 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego [...] wskazało precyzyjnie, iż nieruchomość ta była niezbędna pod budowę baz. Dla terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość Prezydium [...] wydało w dniu [...] listopada 1953 r. - Zaświadczenie lokalizacyjne wstępne Nr [...]. Zaświadczenie to wydane zostało dla sześciu przedsiębiorstw pod budowę baz usługowo - produkcyjnych oraz ośrodków administracyjno - biurowych, w tym dla [...] we wniosku z dnia [...] czerwca 1954 r. o zezwolenie na nabycie nieruchomości położonych przy [...] j objętych ww. zaświadczeniem Nr [...] jako przeznaczenie terenu wskazało cele składowo - przemysłowe [...], w tym dla [...] - 8,12 ha. Wojewoda [...] zauważył, że również zezwolenie Państwowej [...] z dnia [...] lipca 1954 r. jako cel wywłaszczenia wskazało budowę zespołu baz [...]. Integralną część powyższego zezwolenia stanowi Plan generalny baz przedsiębiorstw sporządzony w skali 1:2000, który wskazuje, jakie obiekty zostały już przez inwestora zrealizowane. Na kopię tego planu udostępnionego przez [...] wrysowano orientacyjne granice nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Dokonane ustalenia położenia ww. nieruchomości na załączniku graficznym do wydanego zezwolenia na zajęcie nieruchomości wskazują, iż: - w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] (będącej obecnie w posiadaniu [...] Sp. z o. o.) zlokalizowane są wiaty, magazyny oraz składy elementów surowych, południowa granica działki przebiega wzdłuż bocznicy kolejowej; - w granicach aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...] (będących obecnie we władaniu [...] Sp. z o.o.) zlokalizowane są budynki biurowe, hala napraw, rampa czołowa oraz tereny wyładunkowe. Zdaniem Wojewody, załącznik do zezwolenia na objęcie nieruchomości z dnia [...] lipca 1954 r. potwierdza, iż w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1969 r. teren objęty przedmiotową decyzją był zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Na podstawie zezwolenia Państwowej Komisji [...] z dnia [...] lipca 1954 r., Centralny Zarząd Robót [...] na terenie położonym pomiędzy wykopem kolei [...], przystąpił niezwłocznie do budowy zespołu baz dla zjednoczeń warszawskich. Informacja ta wynika z pisma Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] sierpnia 1955 r. W ocenie Wojewody, słusznie wskazał organ pierwszej instancji, odnosząc się do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, dalej: u.g.n.), że jako dowód pośredni należy uznać informację wynikającą z wniosku z dnia [...] września 1954 r. o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o łącznej pow. 37.349 m2 położonych przy ul. [...] wskazanych w innym zaświadczeniu lokalizacyjnym Nr [...] (tj. terenie nie obejmującym aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...]). We wniosku [...] wskazało, iż na terenie objętym zezwoleniem z dnia [...] lipca 1954 r. prowadzi roboty budowlane, które są poważnie zaawansowane. Można z tego wyprowadzić wniosek, że cel wywłaszczenia zrealizowano. W późniejszym okresie przez [...] podejmowane były działania mające na celu dalsze zagospodarowanie ww. terenu. Dla całego obszaru wydawane były decyzje lokalizacyjne. Wojewoda podkreślił, że jak wynika z pisma [...] z dnia [...] września 1996 r., przedsiębiorstwo to zostało powołane również dla realizacji narodowych planów gospodarczych i przez wiele lat, tj. od 1973 r. teren ten był wykorzystywany jako baza dla zaplecza technicznego przedsiębiorstwa. Na terenie tym były składowane i remontowane dźwigi budowlane. Dopiero w sytuacji konieczności ekonomicznej przedsiębiorstwo podjęło się prowadzenia na części nieruchomości giełdy kwiatowej. W dniu [...] listopada 2013 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...], w tym również działek ewidencyjnych nr [...] z obr[...]. W trakcie oględzin stwierdzono, iż na działce ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] znajdują się następujące obiekty: budynek administracyjno - biurowy połączony z halą warsztatową z 1975 r., wiata składowa o konstrukcji metalowej, część budynku magazynowego, część budynku magazynowego murowanego pokrytego papą z 1956 r., murowany budynek pokryty papą - garaże z 1956 r., murowany budynek zlokalizowany na rampie razem z wiatą - budynek produkcyjny, murowane garaże, 2 wiaty połączone ze sobą o stropie murowanym pokryte eternitem. Pomiędzy budynkami znajdują się prowadzące do nich wewnętrzne drogi asfaltowe, przy których znajdują się fragmenty zieleni oraz widoczna jest infrastruktura techniczna. Organ stwierdził, że zagospodarowanie nieruchomości znajdującej się we władaniu [...] przedstawia się następująco: działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] znajduje się w ogrodzonej części targowiska, wyłożona jest kostką brukową - w tej części znajdują się przenośne budki sprzedawców kwiatów, w dalszej części działka wyłożona jest płytami - w tej części znajdują się 3 wiaty o konstrukcji metalowej zadaszone z oświetleniem, w zachodniej części działka stanowi teren utwardzony asfaltowy, na części działki znajdują się budynki parterowe - pawilony handlowe; natomiast działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] zagospodarowana jest podobnie jak działka nr [...] - na jej terenie znajdują się 3 wiaty, wyłożona jest płytami, od strony północnej przy granicy działki znajdują się pawilony handlowe, zachodnią część działki stanowi asfaltowy plac z oznaczonymi numerami przeznaczony do handlu, widoczne elementy infrastruktury technicznej w postaci słupów z lampami i studzienek kanalizacyjnych. Wojewoda zauważył, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż teren objęty decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. stanowiący aktualnie działki ewidencyjne nr [...], nr z obr. [...] został zagospodarowany zgodnie celem wywłaszczenia, tj. na nieruchomości został zrealizowany narodowy plan gospodarczy przewidziany dla [...]. Cel ten został zrealizowany w oparciu o zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lipca 1954 r. Działania podejmowane na nieruchomości po dacie wywłaszczenia miały na celu rozbudowę zrealizowanej wcześniej inwestycji i dopasowanie jej do zmieniających się potrzeb inwestora. Dodatkowo teren obejmujący działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] był i w dalszym ciągu jest wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia, a w obecnym stanie nadal stanowi cel wywłaszczenia. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obr. [...] organ I instancji ustalił, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości, nastąpiła już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Roboty budowlane związane z urządzaniem targowiska, polegające na ustawieniu kontenerów handlowych i utwardzaniu podłoża, prowadzone były w latach 90-tych, co zostało ustalone na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. Wskutek tej decyzji roboty budowlane zostały wstrzymane ze względu na wykonywanie ich bez zezwolenia. W ocenie Wojewody, z dokonanych ustaleń wynika w sposób bezsporny, że na terenie wywłaszczonym cel wywłaszczenia został zrealizowany w dniu złożenia wniosku o zwrot w 1993 r., co potwierdzają w szczególności dokumenty oraz zdjęcia lotnicze zgromadzone w przedmiotowej sprawie, stanowiące wiarygodny materiał dowodowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.S. Jego zdaniem, organy ograniczyły się do jednostronnej analizy materiału dowodowego, a jego wiarygodność budzi wątpliwości. Skarżący podniósł, że na rozprawie w dniu 3 września 1996 r. doszło do kradzieży mapy KEM [...] (dostarczonej przez stronę występującą o zwrot nieruchomości), która mogła posłużyć np. do zakładania ksiąg wieczystych na użytkowanych nieruchomościach, jednocześnie pozbawiając jej właścicieli istotnego w sprawie dokumentu. Ponadto, w postępowaniu w żadnej instancji nie sprecyzowano znaczenia terminu "Narodowy Plan Gospodarczy", co miałoby kluczowe znaczenie dla dalszego procedowania. W ocenie skarżącego, wątpliwości może też budzić fakt procedowania w oparciu o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. (k.p.a.), kiedy zajęcie nieruchomości miało miejsce w roku 1953 r. Skarżący dodał, że w trakcie postępowania administracyjnego dokonywane były wielokrotnie akty sprzedaży nieruchomości, o zwrot których występowano, z pominięciem stron postępowania, którym przysługiwało prawo pierwokupu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...]. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na wywłaszczenie nieruchomości o określonym położeniu i powierzchni na jeden cel brak było podstaw do "rozdzielenia" wniosku o zwrot, który dotyczył całej nieruchomości wywłaszczonej. Przy czym Sąd I instancji wskazał, że wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 275/97 dotyczył także działki o nr ew. [...]. W zaskarżonej decyzji, mimo związania organu treścią wyroku, nie ma mowy w ogóle o tej działce, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 153 p.p.s.a. w zakresie oceny czy cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został w rzeczywistości zrealizowany w odniesieniu do ww. działki. W ocenie Sądu I instancji, ustalając stan faktyczny w ogóle nie ustalono kiedy zostały wybudowane poszczególne budynki w związku z tym zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie czy spełnione zostały przesłanki o jakich mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n. Po trzecie, nie ustalono jaki był cel wywłaszczenia i z jakiego aktu ten cel wynikał. Z analizy uzasadnienia decyzji wynika, że celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych. Skoro tak to należało ustalić zakres przedmiotowy tego planu. Czyni to zasadnym zarzut skargi dotyczący nie sprecyzowanie pojęcia "narodowy plan gospodarczy". Końcowo Sąd zauważył, że nie ustalono kiedy został zrealizowany (bo tak twierdzi organ) cel wywłaszczenia i kto ten cel zrealizował – jaki podmiot. Z powyższych względów, uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] z siedzibą w [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W skardze kasacyjnej [...] podniesiono następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji w całości z powodu braku wystarczającego materiału dowodowego w sytuacji, gdy brak było podstaw do uchylenia decyzji, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał w sposób jednoznaczny, iż w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na terenach wywłaszczonych działek nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem m.in.: a) z dokumentacji zdjęciowej wynika, iż w granicach aktualnych działek nr [...] ob. [...] znajdują się obiekty kubaturowe powstałe w wyniku dalszego zagospodarowania terenu obok tych, które zostały wykazane w Planie generalnym zezwolenia z 1954 r. b) z wykazu budynków i budowli znajdujących się na działce nr [...] (załącznik do wniosku z dnia 21 stycznia 1994 r.) wynika, iż pierwszy obiekt – magazyn główny powstał w 1956 r., magazyn wapna palonego w 1959 r., budynek socjalno-administracyjny w 1959 r., natomiast pozostała część obiektów na tej działce powstała do 1975 r., c) z pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki [...] z dnia [...] września 1996 r. wynika, że od 1973 r. teren działek [...] był wykorzystywany jako baza dla zaplecza technicznego przedsiębiorstwa, które zostało powołane dla realizacji narodowych planów gospodarczych, d) z oględzin dokonanych w dniu [...] listopada 2013 r. przez organ I instancji wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się m.in. budynek administracyjno-biurowy połączony z halą warsztatową z 1975 r., część budynku magazynowego murowanego pokrytego papą z 1956 r., murowany budynek pokryty papą – garaże z 1956 r., e) z decyzji z dnia [...] lipca 1969 r. oraz z wniosku z dnia [...] marca 1955 r., załącznika graficznego do zezwolenia Państwowej Komisji [...] z dnia [...] lipca 1954 r., pisma Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] sierpnia 1955 r. wynika, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że nieruchomość była niezbędna pod budowę baz, co potwierdza, że organ ustalił, kiedy zostały wybudowane poszczególne budynki, oraz jaki był cel wywłaszczenia, z jakiego aktu ten cel wynikał, kiedy cel zrealizowano oraz kto ten cel zrealizował. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia polegające na niewystarczającym uzasadnieniu podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz skonstruowanie uzasadnienia w sposób niespójny i wewnętrznie sprzeczny albowiem z jednej strony Sąd wskazuje, iż nieprawidłowym było wydanie decyzji w odniesieniu tylko do części działek, natomiast z drugiej strony zobowiązuje organ do ustalenia czy toczą się postępowania o zwrot pozostałej części (co oznacza, iż takie rozdzielenie jest możliwe). III. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, iż organ nie zastosował się do wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r. oraz nie rozpoznał sprawy w odniesieniu do działki 45/1 podczas gdy organ rozpoznający sprawę wskazał, iż postępowanie zostaje zawężone do działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...], natomiast w stosunku do pozostałych działek, w tym do działki nr [...] zostaną wydane odrębne decyzje. IV. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci wystąpienia do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia w przedmiocie toczących się postępowań dotyczących zwrotu pozostałych nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, podczas gdy przeprowadzenie takiego dowodu pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego bez konieczności przedłużania postępowania. V. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości, na którą obecnie składa się kilka samodzielnych działek musi nastąpić w odniesieniu do wszystkich działek łącznie podczas gdy w przypadku kiedy na wywłaszczoną nieruchomość składa się kilka samodzielnych działek jest możliwe wydanie decyzji przez organ odnośnie do każdej z nich oddzielnie oraz poprzez brak uznania, że w odniesieniu do działek nr [...] nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 u.g.n. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. w Warszawie podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi mimo, że w trakcie prowadzonych postepowań administracyjnych nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły wszechstronnie materiał dowodowy: a) organy ustaliły, kiedy zostały wybudowane poszczególne budynki na wywłaszczonej nieruchomości – w dokumentach akt sprawy znajduje się załącznik graficzny, zdjęcie lotnicze wykonane w 1976 roku oraz wykaz budynków i budowli ze wskazaniem dat, w których obiekty te powstały, b) organy ustaliły jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości − w decyzji zostało wskazane, iż cele, postępowania wywłaszczeniowego była budowa zespołu baz Zjednoczeń Inżynieryjnych: baz usługowo – produkcyjnych oraz ośrodków administracyjno-biurowych, w tym dla [...], jako realizacja "narodowego planu gospodarczego"; c) organy ustaliły, kto i kiedy zrealizował cel wywłaszczenia – do budowy zespołu baz dla [...] Centralny Zarząd [...] przystąpił niezwłocznie po wydaniu zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, mimo że w trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej przez organ zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a tak sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się on przy jej wydaniu; 3. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję w niniejszej sprawie nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 275/97 i prowadzonym postepowaniem nie objął również kwestii dotyczącej zwrotu działki nr [...], podczas gdy działka ta stanowi własność [...], a tym samym z uwagi na treść art. 142 ust. 2 u.g.n., Prezydent [...] podlega wyłączeniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu tej części nieruchomości, a więc nie mógł on wydać decyzji w tej sprawie; 4. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, mimo iż wydanie tej decyzji przez organ I instancji nie nastąpiło z naruszeniem prawa, a tym samym uchylenie tej decyzji nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Kluczowe dla rozstrzygnięcia przedstawionej sprawy, również w aspekcie proceduralnym, są zagadnienia materialnoprawne. Ich omówienie wymaga przytoczenia treści art. 136 u.g.n., który w ust. 1, przyjmuje, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przywołany w treści cytowanego przepisu art. 137 u.g.n. w ust. 1 określa warunki, w jakich nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nastąpi to zatem, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Stosownie do art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Podkreślić zatem należy, że roszczenie o zwrot nieruchomości to szczególnego rodzaju rzeczowe prawo podmiotowe, którego treścią jest żądanie zwrotu związane z wystąpieniem konkretnych okoliczności, które każdorazowo należy badać i oceniać indywidualnie. Jak podkreśla się w doktrynie, celem przepisu art. 136 u.g.n. jest nie tylko uniemożliwienie wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, ale także zapobieganie przedwczesnemu wywłaszczaniu (dużo wcześniej, niż może zostać rozpoczęta realizacja celu), i w tym kontekście zapobieganie również wywłaszczeniom, które okażą się zbędne, np. po zmianie planu miejscowego. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości ma zatem zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia i zabezpieczać konstytucyjnie chronioną własność (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WKP, 2018, wyd. V). Jak wynika z art. 137 ust. 2 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczyć może zarówno całej wywłaszczonej nieruchomości (albo tej części wcześniejszej nieruchomości, która została wywłaszczona), jak i części nieruchomości wywłaszczonej – tej, która nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe czyni nieusprawiedliwioną postawioną przez Sąd I instancji tezę co do tego, że orzeczenie organu nie mogło dotyczyć oznaczonej i wyodrębnionej części nieruchomości, która w całości podlegała wywłaszczeniu. Ponadto, stwierdzić należy, że moc wiążąca wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 275/97, nie doznaje uszczerbku w wyniku przyjęcia do rozpatrzenia sprawy, której istotą jest możliwość zwrotu wyodrębnionego fragmentu nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy pierwotnej. Nie oznacza to bowiem, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – przez wzgląd na dostrzeżoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku konieczność dokonania ustaleń co do realizacji celu zgodnego z wywłaszczeniem - nie może zostać rozdzielona w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne. Zgodnie z ustaleniami organu wywłaszczone nieruchomości odpowiadają obecnie działkom nr [...] oraz część działek nr [...], z tym, że w odniesieniu do działki [...] na mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. doszło do ich połączenia i powstania działek [...], obręb [...]. Organ wskazał, że z uwagi na różnorodny stan prawny tych nieruchomości Prezydent [...] postanowił wydać odrębne rozstrzygnięcia. Decyzje poddane kontroli sądowoadministracyjnej dotyczyły zatem działek [...]. Sąd I instancji przyjął, że z uwagi na wywłaszczenie nieruchomości o określonym położeniu i powierzchni na jeden cel brak było podstaw do "rozdzielenia" wniosku o zwrot, który dotyczył całej nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto, wyrok NSA dotyczył także działki o nr ew. [...], natomiast organ nie rozpoznał sprawy w odniesieniu do ww. działki. Nie sposób zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Sąd I instancji. Działka nr [...] stanowi bowiem własność [...], a tym samym zgodnie z treścią art. 142 ust. 2 u.g.n. Prezydent [...] (jako organ I instancji) wyłączony byłby od załatwienia sprawy w tym zakresie. Przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. wprowadzono nowelizacją z 24 sierpnia 2007 r. w następstwie podjęcia przez NSA uchwały z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, (ONSA 2003/4, poz. 115), w której Sąd ten stwierdził, iż prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz, oraz jako pracownik miasta, sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co uniemożliwia mu też upoważnienie zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność tego miasta lub powiatu. Gdy zatem zostanie złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy lub powiatu, prezydent odpowiedniego miasta na prawach powiatu powinien wyłączyć się od rozpoznawania sprawy i przekazać akta sprawy wojewodzie. Gmina zachowuje przy tym przymiot strony postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, bowiem nie może być pozbawiona tego statusu dlatego, że prezydent miasta będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym staje się organem prowadzącym postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2007 r., I OSK 529/07, LEX nr 440647). Unormowanie zawarte w art. 142 ust. 2 u.g.n. dotyczy wszystkich kwestii jakie zostały uregulowane w rozdziale "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" (tj. w art. 136–142 u.g.n.), a więc zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponownego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ponownego ustanowienia praw rzeczowych, zwrotu odszkodowania, zwrotu dopłaty, zwrotu nieruchomości zamiennej, rozłożenia zapłaty należności na raty, ustanowienia zabezpieczenia należności, ustalenia warunków rozłożenia zapłaty należności na raty (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, autor: E. Bończak-Kucharczyk, publ. WKP z 2018r.). Pogląd analogiczny wyrażony został niejednokrotnie również na tle poprzedniego stanu prawnego (m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Zaprezentowana interpretacja pozostaje zatem w nurcie utrwalonego orzecznictwa NSA. Warto w tym miejscu przypomnieć, że już w wyroku z dnia 11 września 1992 r. sygn. akt IV SA 404/92 (ONSA 1993, z. 2, poz. 50) NSA stanął na stanowisku, że "jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, odrębność uwarunkowań, co do poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości stanowiło wystarczające usprawiedliwienie dla możliwości prowadzenia przez organ odrębnych postępowań. Powyższe czyni uzasadnionym podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zauważyć następnie należy, że podstawowym kryterium przesądzającym o braku obowiązku zwrotu nieruchomości jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w określonym czasie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. decyzja o wywłaszczeniu powinna m.in. określać cel lub cele, na jakie nieruchomość zostaje wywłaszczona. To, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, może być niekiedy dyskusyjna, co może być podyktowane sposobem oznaczenia tego elementu w decyzji. Dzieje się tak wtedy, gdy np. wątpliwości budzi sam zakres określonego celu publicznego, albo gdy dla realizacji tego celu potrzebne są różne inwestycje wchodzące w zakres pojęciowy innych celów publicznych, albo z nimi związane. Problemy z określeniem, czy nieruchomość została wykorzystana na właściwy cel publiczny, mogą budzić zwłaszcza grunty, na których wybudowano budynki i budowle o różnym przeznaczeniu lub drogi i urządzenia infrastruktury technicznej w ramach większego przedsięwzięcia. Wątpliwości powstają również wówczas, gdy cel wywłaszczenia określono szerzej, a w ramach tego szeroko zakreślonego celu realizowano wiele przedsięwzięć inwestycyjnych o różnym charakterze. W wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13 (LEX nr 1636858), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Powyższe uwagi ogólne wymagały uwypuklenia z uwagi na fakt, że objęta kontrolowanym postępowaniem nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Podstawą prawną wywłaszczenia były bowiem przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Odczytanie rzeczywistych intencji wywłaszczenia i ich doprecyzowanie wymagało uwzględnienia w szczególności treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. [...] wskazało, że nieruchomość ta była niezbędna pod budowę baz. Zaświadczenie lokalizacyjne wstępne dla tego terenu przewidywało zaś budowę baz usługowo-produkcyjnych oraz ośrodków administracyjno-biurowych. Powyższe stanowiło punkt odniesienia dla dokonania ustaleń w zakresie realizacji tak zakreślonego celu. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy poczyniły wszelkie starania, by uzyskać wyczerpujące informacje dotyczące realizacji wyznaczonego celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z dokumentacji zgromadzonej w tym celu przez organy, a w szczególności wykazów i pism, na które powołują się autorzy skarg kasacyjnych, wyraźnie wynika, że na wywłaszczonych gruntach doszło do budowy baz umożliwiających realizację budownictwa miejskiego, które stanowiło zamierzenie inwestycyjne większych rozmiarów pozwalające na wykonanie narodowych planów gospodarczych. Nadrzędny cel dekretu, jakim była racjonalna rozbudowa Warszawy zgodnie z potrzebami Narodu, a w szczególności szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wymagała dostępności różnych obiektów kubaturowych. Sąd I instancji przyjął, iż organ ustalając stan faktyczny w ogóle nie ustalił kiedy zostały wybudowane poszczególne budynki, co uniemożliwia ocenę spełnienia przesłanek z art. 216 ust. 1 u.g.n. Ponadto, nie ustalono jaki był cel wywłaszczenia i kto ten cel zrealizował – jaki podmiot. Argumentacja ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz w ustaleniach dokonanych w sprawie. Organy w toku postępowania wykazały, że: z dokumentacji zdjęciowej wynika, iż w granicach aktualnych działek nr [...] ob. [...] znajdują się obiekty kubaturowe powstałe w wyniku dalszego zagospodarowania terenu obok tych, które zostały wykazane w Planie generalnym zezwolenia z 1954r., z wykazu budynków i budowli znajdujących się na działce nr [...] (załącznik do wniosku z dnia [...] stycznia 1994r.) wynika, iż pierwszy obiekt – magazyn główny powstał w 1956r., magazyn wapna palonego w 1959r., budynek socjalno – administracyjny w 1959r., natomiast pozostała część obiektów na tej działce powstała do 1975r., z pisma [...] z dnia [...] września 1996r. wynika, że od 1973r. teren działek [...] był wykorzystywany jako baza dla zaplecza technicznego przedsiębiorstwa, które zostało powołane dla realizacji narodowych planów gospodarczych, z oględzin dokonanych w dniu [...] listopada 2013r. przez organ pierwszej instancji wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się m.in. budynek administracyjno-biurowy połączony z halą warsztatową z 1975r., część budynku magazynowego murowanego pokrytego papą z 1956r., murowany budynek pokryty papą-garaże z 1956r., z decyzji z dnia [...] lipca 1969r. oraz z wniosku z dnia [...] marca 1955r., załącznika graficznego do zezwolenia Państwowej Komisji [...] z dnia [...] lipca 1954r., pisma Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] sierpnia 1955r. wynika, iż nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że nieruchomość była niezbędna pod budową baz, Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że organ ustalił kiedy zostały wybudowane poszczególne budynki oraz jaki był cel wywłaszczenia. Organ ustalił bowiem, że teren objęty decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lipca 1969r. nr [...] stanowiący aktualnie działki ewidencyjne nr [...] z obr. [...] został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. na nieruchomości został zrealizowany narodowy plan gospodarczy przewidziany dla [...]. Dla terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość Prezydium Rady [...] wydane zostało w dniu [...] listopada 1953r. zaświadczenie lokalizacyjne wstępne nr [...], obejmujące sześć przedsiębiorstw, gdzie cel ten został skonkretyzowany w postaci budowy bazy usługowo-produkcyjnej oraz ośrodków biurowych , w tym dla [...] była to baza produkcyjno – usługowa (zaświadczenie lokalizacji ogólnej PKG nr [...] z dnia [...] sierpnia 1953r.), stacja wyładunkowa (zaświadczenie lokalizacji ogólnej MKPG nr [...] z dnia [...] września 1953r.), warsztat napraw sprzętu (pismo [...] z dnia [...] września 1953 roku. [...] już we wniosku z dnia [...] czerwca 1954r. o zezwolenie na nabycie nieruchomości położonych przy [...] objętych zaświadczeniem nr [...] jako przeznaczenie terenu wskazało cele składowo-przemysłowe [...], w tym dla [...] – 8,12 ha. Również samo zezwolenie Państwowej Komisji [...] z dnia [...] lipca 1954r. znak: [...] jako cel wywłaszczenia wskazało budowę zespołu baz Zjednoczeń Inżynieryjnych. Ponadto, w samej decyzji zostało wskazane, że celem postępowania wywłaszczeniowego była budowa zespołu baz Zjednoczeń Inżynieryjnych "baz usługowo-produkcyjnych oraz ośrodków administracyjno-biurowych, w tym dla [...]. Na datę wydania decyzji Prezydium Rady [...] z dnia [...] lipca 1969r. nr [...] obowiązywały w przedmiotowym postępowaniu przepisy dekretu z dnia 16 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz.U. z 1952r., Nr 4, poz.31). Pomimo bowiem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r., nr 18, poz.94 ze zm.), zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte "po wyzwoleniu", a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Zezwolenie na nabycie nieruchomości w tamtym stanie prawnym określało cel wywłaszczenia, jeżeli zważyć, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 6 dekretu do wniosku o jego wydanie należało wskazać cel nabycia, zaś wedle art. 5 ust. 1 dekretu Przewodniczący [...] udzielał go, jeżeli uznawał m.in., że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zezwolenie Państwowej Komisji [...] z dnia [...] lipca 1954r. nr [...] jako cel wywłaszczenia wskazywało budowę zespołu baz [...]. Cel wywłaszczenia dokonanego na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1969r. został więc jasno określony. Przy czym dokumenty późniejsze stanowiły w sprawie dowód nie tego, jaki był cel wywłaszczenia, bo to wynikało z zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r., lecz tego, że cel ten został zrealizowany. Przy czym sformułowany ogólnie cel w decyzji wywłaszczeniowej sformułowany ogólnie nie stanowił naruszenia prawa. Taki sposób wskazania celu wywłaszczenia został zaaprobowany przez ustawodawcę, bowiem w art. 13 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych dodał pkt 5 (obowiązujący od 31 stycznia 1952 r.), który wymagał, by cel wywłaszczenia został wskazany w sposób ogólny. W przedmiotowej sprawie ubiegający się o zezwolenie określił "cel nabycia" (art. 7 ust. 1 pkt 6). Zezwolenie na zgłoszenie wniosku (art. 7 ust. 3 pkt 1) zawierało zapis o "zamierzonej inwestycji" a cel wywłaszczenia wynikał z samego wniosku o dokonanie wywłaszczenia (art. 17 ust. 1 pkt 5). Kolejna kwestą wymagająca omówienia jest realizacja zamierzonego celu na wywłaszczonej nieruchomości w kontekście oceny przesłanek do jej ewentualnego zwrotu. Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2015, poz.1774), dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 136 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, jej poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu tej nieruchomości. Przepis ten w zakresie ustalenia przesłanki zbędności wywłaszczenia odsyła do art. 137 ust 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia gdy: -pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu; -pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała sią rozpoczęta, cel nie został zrealizowany. Odnosząc się do materiału zgromadzonego w sprawie należy wskazać, że załącznik do zezwolenia na objęcie nieruchomości z dnia 24 lipca 1954 r. potwierdza, iż w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1969 r. teren objęty przedmiotową decyzją był zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Na podstawie zezwolenia Państwowej Komisji [...] z dnia [...] lipca 1954 r., [...] na terenie położonym pomiędzy wykopem kolei [...], przystąpił niezwłocznie do budowy zespołu baz dla zjednoczeń warszawskich. Informacja ta wynika z pisma Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] sierpnia 1955 r. Powyższe potwierdza również wniosek z dnia [...] września 1954 r. o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o łącznej pow. 37.349 m2 położonych przy ul. [...] wskazanych w innym zaświadczeniu lokalizacyjnym Nr [...] (tj. terenie nie obejmującym aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...]). We wniosku [...] wskazało, iż na terenie objętym zezwoleniem z dnia [...] lipca 1954 r. prowadzi roboty budowlane, które są poważnie zaawansowane. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, iż w granicach aktualnych działek nr [...] ob[...] znajdują się obiekty kubaturowe powstałe w wyniku dalszego zagospodarowania terenu obok tych, które zostały wykazane w Planie generalnym zezwolenia z 1954r., z wykazu budynków i budowli znajdujących się na działce nr [...] (załącznik do wniosku z dnia [...] stycznia 1994r.) wynika, iż pierwszy obiekt – magazyn główny powstał w 1956r., magazyn wapna palonego w 1959r. natomiast budynek socjalno – administracyjny w 1959r. Powyższe dowody wskazują jednoznacznie na realizacje celu wywłaszczenia, tj. na nieruchomości został zrealizowany narodowy plan gospodarczy przewidziany dla [...]. Natomiast późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel (giełda kwiatowa) nie ma żadnego znaczenia przy ocenie przesłanek dopuszczalności zwrotu nieruchomości. Skoro bowiem wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana i zagospodarowana na cel wywłaszczenia, to nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy obecny sposób jej zagospodarowania. Dokonane przez organy ustalenia dotyczące położenia budynków i ich charakteru, jak również zakresu czasowego, w jakim obiekty te powstawały, umożliwiały przyjęcie, wbrew konstatacji Sądu I instancji, że zakreślony cel wywłaszczenia został na tej części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany. Powyższe zostało przez organy odpowiednio wyjaśnione, sprecyzowane i wyeksponowane, znajdując odzwierciedlenie w pisemnych motywach wydanych decyzji. Powyższe świadczy o zasadności podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia postępowania w zakresie, w jakim wadliwość zaskarżonego wyroku upatrują w naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oparta była na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i na prawidłowej wykładni prawa materialnego, a Wojewoda [...] trafnie uznał, że brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości objętej tym postępowaniem, a zatem decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. nie jest obarczona żadną wadliwością. W tej sytuacji zarzuty podniesione w skardze z przyczyn wyżej podniesionych, nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego skargę należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.). Z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.