I OSK 1326/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. i Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 973/14 w sprawie ze skargi M.C. i Z. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 28 lutego 2012 r. nr XX/192/12 w przedmiocie zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej będącej w strukturze organizacyjnej Zespołu Placówek Oświatowych- Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w Wiśniowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. oddalił skargę M.C. i Z. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 28 lutego 2012 r. nr XX/192/12 w przedmiocie zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej będącej w strukturze organizacyjnej Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w Wiśniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Uchwałą nr XX/192/12 z dnia 28 lutego 2012 r. Rada Miejska w Staszowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 58, art. 59 ust. 1, 2 i 6 i art. 61 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła zamiar przekształcenia z dniem 1 września 2012 r. Publicznej Szkody Podstawowej w Wiśniowej o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I – VI w szkołę o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I – III (§ 1). W § 2 stwierdzono, że uczniowie zamieszkali w obwodzie Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej podejmujący naukę w klasie IV – VI mogą uczęszczać do Publicznej Szkoły Podstawowej w M. wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w M. lub do Publicznej Szkoły Podstawowej im. Papieża Jana Pawła II w C. wchodzącej w skład Zespołu Szkół – Publiczna Szkoła Podstawowa im. Papieża Jana Pawła II i Publiczne Gimnazjum w C.. W § 3 zobowiązano Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze jego dokonania rodziców uczniów oraz Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty, a także do wystąpienia do tego organu o opinię o przekształceniu szkoły. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną podjęcia ww. uchwały są wysokie koszty utrzymania placówki oraz zmniejszenie się liczby dzieci w wieku szkolnym. Organ podniósł, że dzieci zamieszkałe w obwodzie przekształcanej szkoły znajdą miejsca w szkołach wskazanych w § 2 uchwały, a przyjęcie uczniów klasy IV-VI ze Szkoły Podstawowej w Wiśniowej nie pogorszy warunków nauczania. Szkoły, w których uczniowie będą kontynuować naukę, znajdują się w bliskim sąsiedztwie przekształcanej szkoły i posiadają bardzo dobrą bazę dydaktyczną i wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną. Dzieci będą miały zapewniony bezpłatny transport i opiekę w trakcie przewozu do i ze szkoły. Funkcjonowanie przedszkola pozostanie bez zmian. Organ wyjaśnił, że w Zespole Placówek Oświatowych – Publicznej Szkole Podstawowej i Przedszkolu w Wiśniowej zatrudnionych jest 13,12 etatu nauczycieli i 5,15 etatu pracowników administracyjno – obsługowych. Część pracowników przyjmie dalej funkcjonujące przedszkole i szkoła podstawowa o zmniejszonej strukturze organizacyjnej. Dla pozostałych pracowników przy opracowywaniu projektów organizacyjnych na rok szkolny 2012/2013 gmina weźmie pod uwagę możliwość dalszego ich zatrudnienia w innych placówkach przez nią prowadzonych. Organ podkreślił, że podjęcie uchwały jest niezbędne w celu otwarcia procesu przekształcania Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyły M.C. i Z. D. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciły: podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz naruszenie art. 59 ust. 6 w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wskazały, że były zatrudnione na stanowisku nauczycieli w Publicznej Szkole Podstawowej i otrzymały wypowiedzenie warunków stosunku pracy. Przyczyną wypowiedzeń były zmiany organizacyjne w szkole. Naruszenie interesu prawnego w niniejszej sprawie M.C. i Z. D. upatrzyły w utracie już zdobytych uprawnień. Wskazały, że naruszenie interesu prawnego, mającego oparcie w prawie pracy, ma również charakter materialny, bowiem nauczyciel otrzymywał za swą pracę wyższe wynagrodzenie od swego poprzedniego pracodawcy, gromadził składki z tytułu ubezpieczenia społecznego na poczet świadczeń emerytalno-rentowych, miał opłacane składki zdrowotne i – zwłaszcza jako nauczyciele dyplomowani – z uwagi na trwałość takiego stosunku pracy oczekiwał, że stan taki trwać będzie w dostatecznie długim okresie. Podniosły, że interes prawny nauczyciela chroniony jest także przez art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Zdaniem M.C. i Z. D. procedura likwidacyjna określona w art. 59 ustawy o systemie oświaty jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna. Nie można jej zastosować w odniesieniu do szkoły wchodzącej w skład zespołu placówek oświatowych. W ocenie M.C. i Z. D., dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół wymagane jest, zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, uprzednie jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktury zespołu bądź rozwiązanie zespołu, które również skutkuje organizacyjnym wyodrębnieniem szkoły. M.C. i Z. D. zarzuciły również naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 6 ustawy o komisji trójstronnej i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego poprzez brak zaopiniowania uchwały nr XX/192/12 przez wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe. Zdaniem M.C. i Z. D., naruszenie art. 59 ust. 6 w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty nastąpiło poprzez wadliwe określenie daty przekształcenia szkoły na dzień 1 września 2012 r. zamiast na dzień 31 sierpnia 2012 r. Stwierdziły, że stosownie do tych przepisów jedyną możliwą datą przekształcenia szkoły jest dzień 31 sierpnia a przyjęcie innego, niż ww. terminu wejścia w życie uchwały w sprawie likwidacji szkoły publicznej, stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, na brak interesu prawnego M.C. i Z. D. wskazując, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły otwiera dopiero proces likwidacji szkoły, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby można było skutecznie zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. W motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, iż M.C. i Z. D. nie wykazały związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem ich aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Sąd podał, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1340/09, iż uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły otwiera dopiero proces przekształcenia, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły jako akt o charakterze intencyjnym nie zmienia per se ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji (w tym przypadku – o przekształceniu) szkoły na podstawie art. 59 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o systemie oświaty. Jest więc aktem indywidualnym, wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji (przekształceniu). Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej zamiarem likwidacji (przekształcenia) nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. W stanie faktycznym sprawy, M.C. i Z. D. naruszenie swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały intencyjnej upatrują w rozwiązaniu zawartego z nimi stosunku pracy, co niewątpliwie było efektem podjęcia uchwały z dnia 29 marca 2012 r. w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej, a nie uchwały w sprawie zamiaru jej przekształcenia i zostało wprost stwierdzone w treści znajdujących się w aktach sprawy wypowiedzeń stosunku pracy z dnia 22 maja 2012 r. Sąd podkreślił także, że M.C. i Z. D. skorzystały skutecznie z możliwości zaskarżenia uchwały podjętej przez Radę Miejską w Staszowie w dniu 29 marca 2012 r. nr XXI/203/2012 w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej i w sprawie II SA/Ke 565/13 złożona przez nie skarga na tę uchwałę została uwzględniona – po przyjęciu naruszenia interesu prawnego polegającego na tym, że przekształcenie szkoły, w której były zatrudnione, wpłynęło bezpośrednio na ich stosunek pracy. Stanowisko wyrażone przez Sąd w sprawie II SA/Ke 565/13 zostało w całości zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 861/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy Staszów. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że objęta aktualną skargą uchwała intencyjna z dnia 28 lutego 2012 r. narusza w jakikolwiek sposób interes prawny M.C. i Z. D., o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie naruszyła w jakikolwiek sposób interesu prawnego M.C. i Z. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ich skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.C. i Z. D., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym względnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie: prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły, która otwiera dopiero proces przekształcenia, nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych, przez co nie może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego; przepisu postępowania tj.art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi co wskazuje na powierzchowną analizę argumentacji skarżących i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi; przepisu postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia interesu prawnego M.C. i Z. D. przez zaskarżoną uchwałę a także wobec niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń a to: niedostrzeżenia, iż zastosowano procedurę likwidacyjną określoną w art. 59 ustawy o systemie oświaty, w odniesieniu do szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół bez uprzedniego jej wyodrębnienia; niedostrzeżenia, że Rada Miejska w Staszowie wydając zaskarżoną uchwałę, naruszyła art. 19 ust. 2 o związkach zawodowych w zw. z art. 6 o komisji trójstronnej i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, w skutek braku zaopiniowania uchwały nr XX/192/12 przez wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe; niedostrzeżenia naruszenia przez Radę Miejską w Staszowie, przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, art. 59 ust. 6 w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty, polegającego na wadliwym określeniu daty przekształcenia szkoły na dzień 1 września 2012 r. zamiast na dzień 31 sierpnia 2012 r. niedostrzeżenia naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie jako decydującego czynnika uzasadniającego podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Staszowie w przedmiocie zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej wysokich kosztów utrzymania placówki; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi na uchwałę, wobec której, w wyniku wskazanych naruszeń należało stwierdzić nieważność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Staszowie, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły, podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie do treści art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty przepisy ust. 1–5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Treść art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, ustanawia zatem zasady i tryb postępowania zmierzającego do przekształcenia szkoły (określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania). Z treści ww. przepisów wynika, że przekształcenie publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 podniesiono, że w piśmiennictwie nie ma opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Wskazano, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły będzie nienormatywnym aktem generalnym, a uchwała o likwidacji szkoły – aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że przekształcenie publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie. Podstawową szczególną cechą przekształcenia szkół jest jej dwuetapowość. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki. Podjęcie tej uchwały stanowiło podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu przekształcenia. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Jego podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia. Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze rozpoczęcia przekształcenia szkoły dopiero otwiera proces jej przekształcenia, uznać należy, że nie może naruszać interesów prawnych skarżących kasacyjnie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a tym samym brak jest możliwości jej skutecznego zaskarżenia. Zaskarżona uchwała stanowi jedynie pierwszy etap procedury który nie wpływa bezpośrednio na interes prawny skarżących kasacyjnie tj. na wskazywany stosunek ich pracy. Jej przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru, która nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Informuje, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o przekształceniu szkoły na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Zwrócić należy uwagę, że w dniu 29 marca 2012 r. Rada Miejska w Staszowie wydała uchwałę nr XXI/203/2012 w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej i dopiero ta uchwała może naruszać interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w tym interes prawny skarżących kasacyjnie - bowiem dopiero ona dokonała przekształcenia szkoły i tym samym bezpośrednio wpłynęła na zatrudnienie skarżących kasacyjnie. Podkreślenia wymaga, że skarżące kasacyjnie zaskarżyły ww. uchwałę z dnia 29 marca 2012 r. w przedmiocie przekształcenia szkoły i skarga ta została przez Sąd uwzględniona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnych tj. braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. Oznacza to, że dopiero ustalenie przez sąd administracyjny istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Biorąc zatem, pod uwagę, że Sąd I instancji trafnie wywiódł brak naruszenia interesu prawnego skarżących, uznać należy, że w sprawie prawidłowo zastosowano treść art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.