I OSK 1330/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1018/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 4 października 2022 roku nr SKO.4141.414.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1018/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 4 października 2022 r. nr SKO.4141.414.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wierzchlas z dnia 5 sierpnia 2022 r., odmawiającą [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką [...] z uwagi na brak daty powstania niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności Lekarza Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 13 grudnia 2021 r., daty powstania niepełnosprawności nie da się wprawdzie ustalić. Jednak w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest to przesłanką negatywną do przyznania świadczenia. Jednakże, w ocenie Kolegium pomimo posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości zarobkowania przez [...], gdyż stan zdrowia matki nie wymaga jej całodobowej lub chociażby wielogodzinnej obecności przy niepełnosprawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd nie podzielił w niniejszej sprawie stanowiska Kolegium, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawną (matką) nie koliduje z potencjalnym podjęciem zatrudnienia, ilość obowiązków i czynności, które skarżąca wykonuje w związku z opieką w zasadzie wyklucza możliwość podjęcia pracy. Tym samym, w ocenie Sądu, Kolegium błędnie przyjęło, że w sprawie nie zachodzą podstawy do przyznania i skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak wskazanego wyżej związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r."), przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką, a niepodejmowaniem przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia - nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego przyjęcia, że Kolegium dokonało nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna. Zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane opiekunowi, w sytuacji niejasnego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Aby odnieść się do tego zagadnienia należy podjąć się zrozumienia istoty i celu przyznawanego świadczenia jakie przyświecało ustawodawcy przy uchwalaniu tych przepisów. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym enumeratywnie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji, tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1 pkt 4), które nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby swój czas poświęcić sprawowanej opiece nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej (zob. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361). Ideą ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przede wszystkim analizowanych w niniejszej sprawie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest "[...] pomoc osobom rezygnującym (lub nie podejmującym - przypis autora uzasadnienia) zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie" (tak: B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz 2023, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i wsparcia osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas i tak należy go rozumieć - gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. W orzecznictwie i nauce dominuje bowiem pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zawężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W niniejszej sprawie skarżąca [...] niewątpliwie i bezspornie zajmuje się całodzienną opieką nad matką [...], legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że matka skarżącej cierpi na choroby takie jak: nadciśnienie, migotanie przedsionków, zaćma na jednym oku (na drugie oko nie widzi od urodzenia), zwyrodnienie stawów biodrowych i cukrzyca i wymaga stałej opieki. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest zaabsorbowana tą opieką w zasadzie przez cały dzień, donosząc matce posiłki, pomagając we wszystkich czynnościach dnia codziennego: ubieraniu, braniu leków, myciu, zakładaniu i zmienianiu pampersów, organizowaniu dnia, organizowaniu wizyt lekarskich, wykonywaniu podstawowych czynności około medycznych typu mierzenie ciśnienia, mierzenie cukru. Bezspornie również skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodzić się jednak należy z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceną, że całokształt i rozmiar schorzeń, na które cierpi matka skarżącej i związany z nimi konieczny zakres opieki skarżącej, skutkuje uznaniem, że w sprawie niewątpliwie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością stałej opieki nad matką skarżącej, a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia. Z całą pewnością przy ilości czasu poświęconego na omówioną opiekę i zaabsorbowaniu tą opieką nie ma możliwości podejmowania zatrudnienia i uzyskania zarobków. Jak wynika z akt sprawy, w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 10 kwietnia 2022 r. [...] pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela zatem stanowiska skarżącego kasacyjnie, w kwestii oceny przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wywodzonego z obowiązku alimentacyjnego obciążającego skarżącą – jako córkę, która sprawuje opiekę nad matką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt całodziennej opieki nad osobą jej wymagającą oraz nie podejmowania zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest już samoistną przesłanką pozytywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw uzasadniających odmowę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w sytuacji, gdy córka, która sprawuje faktyczną i pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowała z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, i ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania jej tego prawa jedynie z tego powodu, że nigdy wcześniej zatrudnienia nie podejmowała lub aktualnie nie podejmuje. Przedstawiona postawa i analiza wyczerpuje wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ocenę okoliczności niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w kontekście charakteru i zakresu opieki i pomocy udzielanej przez skarżącą niepełnosprawnej matce. Z omówionych wyżej powodów odmówić słuszności należało zarzutowi naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jak już wykazano zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bowiem Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego. Tym samym za niesłuszne w przedstawionym kontekście należy uznać także zarzuty procesowe naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., także w powiązaniu z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie. Jak już wykazano - Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zarzucanych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.