I OSK 1346/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 487/12 o odrzuceniu skargi S.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury policyjnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 487/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury policyjnej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie z treści wniesionej przez skarżącego skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 listopada 2009 r. nr [..] o ponownym ustaleniu wysokości emerytury policyjnej. Następnie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji, w stosunku do funkcjonariuszy m.in. Policji, organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego wszczyna się na wniosek zainteresowanego (art. 32 ust. 3 tej ustawy). Postępowanie, o którym mowa w ust. 3, powinno być zakończone nie później niż w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku (art. 32 ust. 3a ustawy). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4). Odwołanie do sądu przysługuje również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w terminie określonym w ust. 3 (art. 32 ust. 5 ustawy). Zgodnie natomiast z art. art. 33 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności, które mają wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Od decyzji wydanej w trybie art. 33 cytowanej ustawy również będzie służyło odwołanie do sądu powszechnego, stosownie do treści art. 32 ust 4 tej ustawy. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Sąd Najwyższy podjął uchwałę z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10, w której stwierdził, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (OSNP 2011/17-18/233). Uchwale tej nadana została moc zasady prawnej. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że w przypadku, gdy prawo lub obowiązek stwierdzone było decyzją, to jej "unieważnienie", chociaż odnosi się do decyzji "unieważnionej", to przecież odnosi się także, a nawet przede wszystkim, do prawa lub obowiązku poprzednio stwierdzonego. "Dotyczy" więc przedmiotu o którym mowa tak w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej (ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), jak i w art. 476 § 2 k.p.c. Chociaż bezpośrednim przedmiotem postępowania jest wówczas wadliwa decyzja Zakładu, to nie sposób rozpoznać tego przedmiotu bez także bezpośredniego wglądu w stosunek prawny ubezpieczenia społecznego, w jego treść. Zdaniem Sądu, wniosek skarżącego, którego rozpatrzenia domaga się on w niniejszej sprawie, jest wnioskiem w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych i ma na celu ponowne ustalenie wysokości jego emerytury. Żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie zmienia zatem faktu, że cały czas mamy tu do czynienia ze sprawą dotyczącą uprawnień emerytalnych skarżącego, a w sprawach tego typu właściwy jest sąd powszechny. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S.K., zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna oparta została na zarzucie: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na procesowaniu wniosku według zasad określonych w przepisach Kpc oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady bezstronności i rónego traktowania stron; 2) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz brak motywów uzasadniających odrzucenie skargi, b) art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność MSW nie stanowi czynności z zakresu administracji dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, c) art. 5 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż WSA nie jest właściwy w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, d) art. 13 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 poprzez błędną ocenę właściwości i odrzucenie skargi na bezczynność MSW, e) art. 29 w zw. z art. 32 i art. 35 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę przedstawionego pełnomocnictwa MSW, f) art. 90 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym co pozbawiło stronę obrony swoich praw. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej zakwestionowano zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury policyjnej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Jak wynika z powyższego, sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Zatem przedmiotem skargi na bezczynność może być wyłącznie bezczynność organów w tych przypadkach, gdy strona ma prawo żądać od organu podjęcia czynności (np. wydania postanowienia, decyzji lub innego aktu), która stanowić może przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Nie każda zatem bezczynność organu będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego skarżący uczynił bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury policyjnej. Tymczasem w myśl art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 K.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 K.p.c.). Z kolei zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 8, poz. 67 ze zm.), w sprawach dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i świadczeń z tego tytułu oraz w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w tych sprawach zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. Wskazać należy, że przepis art. 33 powołanej ustawy pozwala na ponowne ustalenie prawa do świadczeń i ich wysokości na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Czynności tej dokonuje organ emerytalny, który rozstrzygał uprzednio w przedmiocie prawa do świadczenia. Stosownie zatem do art. 32 ust. 4 powołanej ustawy, od decyzji waloryzacyjnych, tak jak od pozostałych decyzji organu emerytalnego ustalających prawo do świadczenia i jego wysokość, przysługuje odwołanie do sądu właściwego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ponadto należy zauważyć, iż art. 11 wskazanej ustawy odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Skoro, kwestie dotyczące specyfiki postępowania w sprawach emerytalno - rentowych decyzji ustalających lub odmawiających prawa do zaopatrzenia emerytalnego, jak również trybu wznowienia postępowania w tych sprawach regulują przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), należy uznać, iż przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności tych decyzji nie mają zastosowania do decyzji organu rentowego. Stanowisko w tej sprawie zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt II UKN 161/99, który stwierdził, że: "przepisy o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie przewidują prawnej możliwości uznania nieważności decyzji organu rentowego". Należy zatem podkreślić, iż złożenie do organu rentowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie świadczenia emerytalnego, nie będzie skutkowało bezczynnością tego organu, bowiem organ nie ma prawnych podstaw do wydania w tym trybie (art. 156 k.p.a.) swoich decyzji. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wyraźnie wskazuje w jakich trybach możliwa jest weryfikacja decyzji prawomocnych. Za nieusprawiedliwione należy uznać również podstawy skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada bowiem prawu, a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności zawiera wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz prawidłowo wyjaśnia jej zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niedopuszczalną, dokonał wadliwej jej oceny. Z przedstawionych względów nie można podzielić także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszeń stosownych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23).