I OSK 1346/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1070/16 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1070/16 po rozpoznaniu skargi R. N., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016r. nr [...] w części, w której uchyla do ponownego rozpatrzenia punkt 3 decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; w pozostałym zakresie oddalił skargę. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. R. N. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący poinformował Prezydenta Miasta, że rezygnuje z żądania ustalenia odszkodowania za działki o nr [...] i [...], ark. mapy [...], obręb W.. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1993 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.; zwanej dalej "p.w.u.r.a.p"), art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774; zwanej dalej "u.g.n.") w pkt 1 decyzji ustalił na rzecz R. N. odszkodowanie w wysokości 105.783,00 zł, za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, stanowiącą fragment ul. J., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 111 m2, która z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się z mocy prawa własnością Miasta P.. W pkt 2 decyzji wskazał, że do zapłaty odszkodowania w wysokości 105.783,00 zł zobowiązane jest Miasto P.. W pkt 3 decyzji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania za części nieruchomości stanowiące część działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obręb W.. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania R. N., decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego T. P. nie przedstawia wartości dowodowej w świetle art. 80 K.p.a. z uwagi na niekonsekwencję biegłej w identyfikacji rynku, co spowodowało naruszenie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109; zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez nieuzasadnione odrzucenie transakcji drogowych. Rzeczoznawca majątkowy wskazuje bowiem w operacie szacunkowym, iż "analiza rynku uwzględnia rynek nieruchomości drogowych na terenie miasta P. z preferencją strefy śródmiejskiej P.", a następnie wskazuje, że brak jest transakcji gruntów pod drogi z terenu śródmieścia P.. Wojewoda zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż nieruchomość szacowana znajduje się w strefie śródmiejskiej, jak i że w obrębie tego rynku odnotowano jedynie 1 transakcję drogową oraz uznała że nie ma możliwości wycenić nieruchomości przez pryzmat transakcji drogowych, nawet przy zastosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia (który dopuszcza wszak korektę średnią nieruchomości, uwzględniającą różnice w poszczególnych cenach nieruchomości), ani przy uwzględnieniu metody określonej w § 4 ust. 3 rozporządzenia i przystąpiła do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia (tj. wyceny działki przez pryzmat przeznaczenia gruntów przyległych). Następnie w dalszych fragmentach operatu szacunkowego, w odniesieniu do gruntów mieszkalnych, rzeczoznawca majątkowy, mimo przyznania, że nieruchomość znajduje się w strefie (podrynku lokalnym) śródmiejskiej, wyceniając ją przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje do porównań nieruchomości położone w P. w innych strefach niż śródmiejska. Tym samym, chociaż rzeczoznawca majątkowy przy rynku drogowym odrzuciła możliwość porównania nieruchomości położonej w strefie śródmiejskiej z transakcjami z innych stref miasta, a w efekcie sposobność dokonania odpowiedniej korekty końcowych obliczeń przy pomocy metody korygowania ceny średniej o tyle przy wycenie nieruchomości z uwzględnieniem jej mieszkaniowego przeznaczenia (wynikającego z takiego przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych), nie miała problemów, by porównać nieruchomość z nieruchomościami z innych podrynków lokalnych. W ocenie Wojewody, pomimo przyjęcia nieruchomości mieszkaniowych z innych podrynków lokalnych - co było niemożliwe przy transakcjach nieruchomościami drogowymi - biegła była w stanie dokonać wyceny, wychwycić różnice (wyrażające się m.in. w odmiennej odległości od centrum) między nieruchomościami i na podstawie stosownych obliczeń ustalić wartość nieruchomości. Scharakteryzowana powyżej niekonsekwencja rzeczoznawcy majątkowego uwidacznia się zdaniem Wojewody w cenach nieruchomości mieszkaniowych w poszczególnych podstrefach gdzie cena nieruchomości położonej na terenie os. B. jest ponad dwukrotnie niższa od ceny którą osiągnęła nieruchomość położona w strefie śródmiejskiej przy ul. G. Wojewoda odniósł się również do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. wskazując, że zawierał błędy świadczące o niedochowaniu przez jego autora szczególnej staranności wynikającej m.in. z art. 175 ust. 1 u.g.n. Autor błędnie przyjął, że nieruchomość 29 października 1998 r. nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, gdy tymczasem nieruchomość objęta była tym w dniu ustaleniami planu miejscowego z 1994 r. O tym, że przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie drogowe świadczy m.in. załącznik graficzny do planu miejscowego z 1994 r. zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających ul. U.. Ponadto operat ten zawiera wewnętrzne sprzeczności, m.in. rzeczoznawca majątkowy na stronie 3 wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość "znajdowała się na terenie oznaczonym [...] - zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej), natomiast na stronie 7 podaje, że "według stanu na dzień 29 października 1998 r. ustalono, że dla przedmiotowego terenu obowiązywało jednolite oznaczenie [...] terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej, wielo i jednorodzinnej bez uwzględnienia odrębnego przeznaczenia dla dróg". Błędy te zdaniem Wojewody sprawiły, że w świetle art. 80 K.p.a. przedłożony dokument jest pozbawiony wartości dowodowej dla celu dla jakiego został sporządzony. R. N. zaskarżył powyższą decyzję do sądu zarzucając organowi niezasadne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez T. P. nie został sporządzony prawidłowo oraz że organ II instancji nie był uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1070/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. w części, w której uchyla do ponownego rozpatrzenia punkt 3 decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r., w pozostałym zakresie skargę oddalił. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wyjaśniając powody stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który wskazał m.in. że domaga się ustalenia odszkodowania za działki oznaczone nr. [...], [...] i [...], arkusz mapy [..], obręb W.. Następnie skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował Prezydenta Miasta, że rezygnuje z żądania ustalenia odszkodowania za działki o nr [...] i [...], ark. mapy [...], obręb W. W związku z tym organ I instancji w pkt 3 decyzji umorzył postępowanie w zakresie działek [...] i [...], natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kwestionował jedynie wysokość ustalonego odszkodowania za nieruchomości oznaczoną nr działki [...]. Tymczasem organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną uchylił decyzję organu I instancji również w części umarzającej postępowanie. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ta sama reguła dotyczy postępowania odwoławczego. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, sposób redakcji nakazów zawartych w § 36 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego, które należy rozumieć w ten sposób, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy majątkowego. Dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, który jest kluczowym dowodem w przypadku ustalenia wartości nieruchomości. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W sytuacji stwierdzenia istotnych wad operatu, nie tylko uprawnieniem ale wręcz obowiązkiem organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich skorygowanie. W ocenie Sądu Wojewoda dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez T. P. i trafnie odmówił mu wartości dowodowej w związku z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia. Obowiązkiem organu było zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów. Ocena dokonana przez Wojewodę nie przekroczyła tych granic, bowiem organ nie podważył merytorycznych ustaleń rzeczoznawcy, który dysponuje specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Równie prawidłowo, Wojewoda odmówił wartości dowodowej operatowi sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego T.S.. W ocenie Sądu z uwagi na fakt, iż zasadniczym dowodem pozwalającym na określenie wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to z uwagi na wyrażoną w art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik R. N. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niesłuszne uznanie, że organ II instancji nie naruszył: 1) przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niesłuszne niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieorzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy, tj. o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 116.225,00 zł, mimo że w aktach sprawy znajdował się niekwestionowany przez skarżącego prawidłowy operat szacunkowy sporządzony przez biegłego T. S., 2) przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niesłusznie ich zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z powodu niezasadnego uznania, że operat szacunkowy sporządzony przez T. P. nie został sporządzony prawidłowo, mimo że organ II instancji nie był uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a dokonując tego naruszył również art. 157 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Poznaniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niesłuszne uznanie, że organ II instancji nie naruszył przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie należało uznać, że organ II instancji powinien orzec o istocie sprawy i ustalić odszkodowanie na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i uważa, że WSA w Poznaniu prawidłowo ocenił działania organu II instancji. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy organ administracji był uprawiony do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę. Zasady dotyczące wyceny nieruchomości wynikają z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu istotne elementy dotyczące zasad wyceny a wynikające z tego rozporządzenia. Trafnie podkreślił WSA w Poznaniu, że dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Operat szacunkowy to opinia biegłego z zakresu wyceny nieruchomości i jest to podstawowy dowód w przypadku ustalenia wartości nieruchomości. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie i weryfikacji przez organ administracji tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swoją wycenę nieruchomości. Natomiast ma obowiązek sprawdzić opinię pod względem formalnym, jak i materialnym. Sąd I instancji przedstawił na czym w istocie polega kontrola organu związana z opinią rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślenia wymaga to, że obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem wszystkich elementów wymaganych prawem. Nie sposób zakwestionować oceny WSA w Poznaniu, który wywodzi, że Wojewoda prawidłowo zauważył, iż ocena rzeczoznawcy została dokonana w sposób niekonsekwentny ze względu na przyjęcie do porównań nieruchomości położonych w różnych strefach w P.. Także w przypadku kolejnego operatu szacunkowego sporządzonego przez drugiego rzeczoznawcę Wojewoda zasadnie przedstawił błędy i niekonsekwencje tego operatu. Ocena przedstawionych dowodów w postaci operatów szacunkowych była obowiązkiem Wojewody, co zostało podkreślone przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Poznaniu nie naruszył żadnych przepisów prawa procesowego przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Prawidłowo uzasadniono też zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia wobec niemożności skorzystania przez organ II instancji z art. 136 K.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.