IV SA/Po 1070/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w części, w której uchyla do ponownego rozpatrzenia punkt 3 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. R. N. (zwany dalej również "skarżącym") zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący poinformował Prezydenta [...], że rezygnuje z żądania ustalenia odszkodowania za działki o nr [...], ark mapy [...], obręb W.. Decyzją z dnia z [...] lutego 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej również "k.p.a."), art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1993 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.; zwanej dalej również "p.w.u.r.a.p"), art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774; zwanej dalej jako "u.g.n.") w pkt 1 decyzji ustalił na rzecz R. N. odszkodowanie w wysokości [...] zł za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą fragment ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, która z dniem [...] stycznia 1999 r., stała się z mocy prawa własnością Miasta P.. W pkt 2 decyzji Prezydent Miasta wskazał, że do zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł zobowiązane jest Miasto P. (Zarząd Dróg Miejskich). W pkt 3 decyzji Prezydent Miasta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania za części nieruchomości stanowiącą część działek nr [...] z arkusza mapy 14 obręb W.. W odwołaniu R. N. zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. Wskazał, że powołanie rzeczoznawcy T. P. nastąpiło pomimo, iż w aktach sprawy znajdował się już niekwestionowany przez stronę operat szacunkowy. W jego ocenie powołanie kolejnego biegłego wynikało z niezaakceptowania przez organ wysokości odszkodowania określonej w pierwszym operacie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniając powody uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego T. P. nie przedstawia wartości dowodowej w świetle art. 80 k.p.a. W ocenie Wojewody autorka operatu szacunkowego prawidłowo i czytelnie przedstawiła przedmiot wyceny: jest nim części nieruchomość o powierzchni [...] m2 oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb W.. W operacie szacunkowym znajduje się dokładny opis nieruchomości na dzień [...] października 1998 r. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie śródmiejskiej miasta P.. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca majątkowy trafnie wskazał, że przedmiotowa działka [...] października 1998 r. miała przeznaczenie planistyczne komunikacyjne i też w taki sposób była użytkowana. Jako powód podważenia wartości dowodowej operatu sporządzonego przez T. P. Wojewoda wskazał niekonsekwencję biegłej w identyfikacji rynku, co spowodowało naruszenie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109; zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez nieuzasadnione odrzucenie transakcji drogowych. Rzeczoznawca majątkowy wskazuje bowiem w operacie szacunkowym, iż "analiza rynku uwzględnia rynek nieruchomości drogowych na terenie miasta P. z preferencją strefy śródmiejskiej P.", a następnie wskazuje, że brak jest transakcji gruntów pod drogi z terenu śródmieścia P.. Wojewoda zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż nieruchomość szacowana znajduje się w strefie śródmiejskiej, jak i że w obrębie tego rynku odnotowano jedynie 1 transakcję drogową oraz uznała że nie ma możliwości wycenić nieruchomości przez pryzmat transakcji drogowych, nawet przy zastosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia (który dopuszcza wszak korektę średnią nieruchomości, uwzględniającą różnice w poszczególnych cenach nieruchomości), ani przy uwzględnieniu metody określonej w § 4 ust. 3 rozporządzenia i przystąpiła do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia (tj. wyceny działki przez pryzmat przeznaczenia gruntów przyległych). Następnie w dalszych fragmentach operatu szacunkowego, w odniesieniu do gruntów mieszkalnych, rzeczoznawca majątkowy, mimo przyznania, że nieruchomość znajduje się w strefie (podrynku lokalnym) śródmiejskiej, wyceniając ją przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje do porównań nieruchomości położone w P. w innych strefach niż śródmiejska. Tym samym chociaż rzeczoznawca majątkowy przy rynku drogowym odrzuciła możliwość porównania nieruchomości położonej w strefie śródmiejskiej z transakcjami z innych stref miasta, a w efekcie sposobność dokonania odpowiedniej korekty końcowych obliczeń przy pomocy metody korygowania ceny średniej o tyle przy wycenie nieruchomości z uwzględnieniem jej mieszkaniowego przeznaczenia (wynikającego z takiego przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych), nie miała problemów, by porównać nieruchomość z nieruchomościami z innych podrynków lokalnych. W ocenie Wojewody pomimo przyjęcia nieruchomości mieszkaniowych z innych podrynków lokalnych - co było niemożliwe przy transakcjach nieruchomościami drogowymi - biegła była w stanie dokonać wyceny, wychwycić różnice (wyrażające się m.in. w odmiennej odległości od centrum) między nieruchomościami i na podstawie stosownych obliczeń ustalić wartość nieruchomości. Scharakteryzowana powyżej niekonsekwencja rzeczoznawcy majątkowego uwidacznia się zdaniem Wojewody w cenach nieruchomości mieszkaniowych w poszczególnych podstrefach gdzie cena nieruchomości położonej na terenie os. [...] jest ponad dwukrotnie niższa od ceny którą osiągnęła nieruchomość położona w strefie śródmiejskiej przy ul. [...]. Wojewoda uznał zatem, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego T. P. nie posiada takich przymiotów, które w świetle art. 80 k.p.a. mogą uczynić z niego podstawę do ustalenia odszkodowania. Efektem przeprowadzonej wyceny jest bowiem to, że grunt drogowy - mający w dacie [...] października 1998 r. przeznaczenie planistyczne wykluczające możliwość zabudowy, gdyż stanowiący teren komunikacyjny - został wyceniony, co jest wyjątkiem w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia, zdecydowanie przedwcześnie jako grunt z uwzględnieniem przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Niemożność jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, [...] października 1998 r. jest oczywista, jeśli wziąć pod uwagę nakaz zawarty w ust. 4.1 (strona 156) załącznika nr [...] do planu miejscowego z 1994 r., zgodnie z którym dla działek, wśród zwartej zabudowy, obowiązującą linię zabudowy stanowi linia wyznaczona przez istniejące budynki. Wojewoda odniósł się również do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. wskazując, że zawierał błędy świadczące o niedochowaniu przez jego autora szczególnej staranności wynikającej m.in. z art. 175 ust. 1 u.g.n. Autor błędnie przyjął, że nieruchomość [...] października 1998 r. nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, gdy tymczasem nieruchomość objęta była w dniu [...] października 1998 r. ustaleniami planu miejscowego z 1994 r. O tym, że przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie drogowe świadczy m.in. załącznik graficzny do planu miejscowego z 1994 r. zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Ponadto operat ten zawiera wewnętrzne sprzeczności, m.in rzeczoznawca majątkowy na stronie 3 wskazuję, że przedmiotowa nieruchomość "znajdowała się na terenie oznaczonym [...] - zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej) natomiast na stronie 7 podaję, że "według stanu na dzień [...] października 1998 r. ustalono, że dla przedmiotowego terenu obowiązywało jednolite oznaczenie [...] terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej, wielo i jednorodzinnej bez uwzględnienia odrębnego przeznaczenia dla dróg". Błędy te zdaniem Wojewody sprawiły, że w świetle art. 80 k.p.a.a przedłożony dokument jest pozbawiony wartości dowodowej dla celu dla jakiego został sporządzony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. N. zarzucił decyzji Wojewody: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niesłuszne niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieorzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy, tj. o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości [...] zł, mimo że w aktach sprawy znajdował się niekwestionowany przez skarżącego prawidłowy operat szacunkowy sporządzony przez biegłego T. S., - art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niesłusznie ich zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z powodu niezasadnego uznania, że operat szacunkowy sporządzony przez T. P. nie został sporządzony prawidłowo, mimo że organ II instancji nie był uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a dokonując tego naruszył również art. 157 ust. 1 u.g.n. - art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dniu 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo stwierdził, że Wojewoda nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez T. P.. Żaden przepis prawa nie upoważniał organu II instancji do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego autorstwa T. P.. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. dokonywanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie leży w kompetencji organu administracji, lecz organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli organ II instancji powziął wątpliwość co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, powinien był na podstawie ww. przepisu zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej oceny. Skoro organ tego nie uczynił, to nie było podstaw do tego, by operat szacunkowy T. P. uznać za niemający wartości dowodowej. Ponadto zarzuty kierowane przez Wojewodę pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego przez T. P., dotyczące kwestii takich jak dobór nieruchomości podobnych do metody korygowania ceny średniej, identyfikacji rynku nieruchomości, odrzucenia przez biegłą transakcji drogowych do porównań, dotyczą wiedzy specjalistycznej. Tymczasem organ II instancji sam przyznał na stronie 6. uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "nie jest uprawniony do kontroli operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, gdyż są one wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż w części została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśniając powody stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że niniejszej postępowanie został wszczęte na wniosek skarżącego. We wniosku skarżący wskazał m.in.. że domaga się ustalenia odszkodowania za działki oznaczone [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb W.. Następnie skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował Prezydenta [...], że rezygnuje z żądania ustalenia odszkodowania za działki o nr [...] i [...], ark mapy 14, obręb W.. W związku z tym organ I instancji w pkt 3 decyzji umorzył postępowanie w zakresie działek [...] i [...], natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kwestionował jedynie wysokość ustalonego odszkodowania za nieruchomości oznaczoną nr działki [...]. Tymczasem organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną uchylił decyzję organu I instancji również w części umarzającej postępowanie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta sama reguła dotyczy postępowania odwoławczego. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 633/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny wycofał żądanie ustalenia odszkodowania z nieruchomości oznaczone nr [...] i [...], co skutkowało umorzeniem postępowania przez organ I instancji w tym zakresie. Tym czasem Wojewoda po rozpoznaniu odwołania, w którym kwestionowano jedynie wysokość ustalonego odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr [...], uchylił decyzję organu I instancji również w zakresie niekwestionowanym w odwołaniu. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie w jakim dotyczy ono pkt 3 decyzji organu I instancji wykracza poza granice sprawy wyznaczone żądaniem skarżącego. Powyższe nakazuje uznać zaskarżoną decyzję jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja w części obarczona jest wadą nieważności koniecznym jest odniesienie się do argumentacji Wojewody, która legła u podstaw wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (73 ust. 5 p.w.u.r.a.p.). Regulacja dotycząca odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarta została w rozdziale 5 działu III u.g.n. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4). Jak trafnie wskazał Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych sposób redakcji nakazów zawartych w § 36 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć w ten sposób, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy majątkowego (wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/15; wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2065/11; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 272/14; wyrok WSA w Poznaniu z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 445/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w przypadku ustalenia wartości nieruchomości. Stanowi on opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn.. akt II SA/Łd 705/15,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, mimo że operat szacunkowy stanowi element konieczny postępowania dowodowego w niniejszej sprawie to jednak nie może być przyjmowany przez organy w sposób bezkrytyczny. Podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem i poprawności przyjętych w nim założeń, niewchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. W sytuacji stwierdzenia istotnych wad operatu, nie tylko uprawnieniem ale wręcz obowiązkiem organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich skorygowanie. Oczywiście taka korekta nie powinna się odbywać poprzez zamianę poszczególnych założeń operatu w piśmie skierowanym przez rzeczoznawcę do organu, ale winna prowadzić do sporządzenia nowej, wolnej od wad wyceny. W niniejszej sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe, które zostały prawidłowo uznane przez Wojewodę jako nieprzedstawiające wiarygodności dowodowej. Dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę T. P. stwierdzić należy, że w operacie tym prawidłowo uznano, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, w dniu [...] października 1998 r. przeznaczona była i wykorzystywana jako nieruchomość drogowa. Nieruchomość objęta była w dniu [...] października 1998 r. ustaleniami planu miejscowego z 1994 r. Wprawdzie nieruchomość znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]", który oznaczał - teren zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej) - to jednak załącznik graficzny do planu miejscowego z 1994 r. zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy [...] każe uznać, że przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie drogowe. Jak trafnie dostrzegł Wojewoda rzeczoznawca dokonał wyceny w sposób niekonsekwentny. W pierwszej kolejności stwierdził on bowiem, że w związku z brakiem transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi z terenu śródmieścia P. niezbędne było ustalenie wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Następnie w odniesieniu do gruntów mieszkalnych, rzeczoznawca majątkowy, mimo przyznania, że nieruchomość znajduje się w strefie (podrynku lokalnym) śródmiejskiej, wyceniając ją przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje do porównań nieruchomości położone w P. w innych strefach niż śródmiejska. Tym samym pomimo, że rzeczoznawca majątkowy przy rynku drogowym odrzucił możliwość porównania nieruchomości położonej w strefie śródmiejskiej z transakcjami z innych stref miasta, to w przypadku wyceny nieruchomości z uwzględnieniem jej mieszkaniowego przeznaczenia nie widziała przeszkody aby porównać nieruchomość z nieruchomościami z innych podrynków lokalnych. W ocenie Sądu Wojewoda dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez T. P. i trafnie odmówił mu wartości dowodowej w związku z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego braku kompetencji organu odwoławczego do dokonania oceny operatu szacunkowego Sąd wyjaśnia, że dokonanie takiej oceny było obowiązkiem Wojewody. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że obowiązek ten ogranicza się do oceny ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa. Obowiązkiem organu było zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów. Ocena dokonana przez Wojewodę nie przekroczyła tych granic, bowiem organ nie podważył merytorycznych ustaleń rzeczoznawcy, który dysponuje specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości Równie prawidłowo Wojewoda odmówił wartości dowodowej operatowi sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.. Autor operatu błędnie przyjął, że nieruchomość [...] października 1998 r. nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Kwestia drogowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości omówiona została już powyżej. Dodatkowo Wojewoda trafnie zauważył, iż rzeczoznawca majątkowy w sposób niekonsekwentny na stronie 3 operatu wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym [...] - zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej), by następnie na stronie 7 stwierdzić, że według stanu na dzień [...] października 1998 r. dla przedmiotowego terenu obowiązywało jednolite oznaczenie [...] terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej, wielo i jednorodzinnej bez uwzględnienia odrębnego przeznaczenia dla dróg. Dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym ustalonego odszkodowania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu z uwagi na fakt, iż zasadniczym dowodem pozwalającym na określenie wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to z uwagi na, wyrażoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Wojewoda nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i zobligowany był do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2891/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 260/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 133/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim uchyla ona do ponownego rozpatrzenia punkt 3 decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd nie przyznał kosztów postępowania ponieważ treść wyroku nie była związana z zarzutami skargi.