I OSK 1354/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1385/05 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adwokatowi D. P. od Skarbu Państwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych oraz kwotę 39,60 (trzydzieści dziewięć 60/100) złotych podatku od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1385/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 19 czerwca 1989 r. nr [...], w wyniku wszczętego z urzędu postępowania wywłaszczeniowego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 56 i art. 58 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74), Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa (na cele osiedla mieszkaniowego) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym H. R. Za wywłaszczone działki gruntu, nasadzenia roślinne oraz za naniesienia budowlane ustalone zostało odszkodowanie w wysokości [...] zł. Decyzję o wywłaszczeniu doręczono H. R. w dniu 19 czerwca 1989r. i w tym samym dniu złożyła ona oświadczenie, że nie będzie się od niej odwoływać, w związku z czym decyzja stała się ostateczna w dniu doręczenia stronie. H. R. pismem z dnia 6 lipca 2004r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu podnosząc, iż wywłaszczenie było zbędne. W jego wyniku pozbawiono ją własności domu, który znajdował się działce, a grunt został obecnie przeznaczony do przetargu pod budownictwo jednorodzinne. Rozpoznając wniosek Wojewoda [...] nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a takiej wady nie można zarzucić kwestionowanej decyzji, wobec czego Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wskazano ponadto, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cel zgodny z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74), stosownie do art. 8 tej ustawy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zwrócono się do H. R. z ofertą nabycia nieruchomości w drodze umowy sprzedaży za cenę w wysokości [...] zł. W oświadczeniu z dnia 12 czerwca 1989r. H. R. wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości na warunkach przedstawionych w ofercie. Od decyzji Wojewody Łódzkiego H. R. złożyła odwołanie do Ministra infrastruktury, podnosząc, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana bez wszczęcia postępowania i bez negocjowania ceny. Wskazała też, że wywłaszczenie było zbędne, ponieważ w ustawowym terminie nie wykonano zabudowy, pod którą nieruchomość wywłaszczono. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, podtrzymując argumenty organu pierwszej instancji i wskazując, że cel wywłaszczenia mieścił się w dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. W ocenie Ministra zaskarżona decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy, o którym mowa w art. 56 ust. 1 powołanej ustawy, a także zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Na decyzję Ministra Infrastruktury H. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 26 listopada 2004r., podtrzymując dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1385/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, wskazując, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności stanowi bowiem odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem dopuszczalne jest ono wyłącznie w przypadku stwierdzenia tych ciężkich, kwalifikowanych wad. Jedną z tych wad jest rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w doktrynie prawa administracyjnego, jak również w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wskazano, że wady skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej tkwią w samej decyzji i z tego względu, w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., ocenie podlega ta decyzja na dzień jej wydania. Z tych względów okoliczności faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą mieć wpływu na ocenę jej legalności. Zatem żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu niezrealizowania celu, dla jakiego nieruchomość wywłaszczono jest całkowicie niezasadne, bowiem okoliczność niewykorzystania nieruchomości na cel, dla jakiego ją wywłaszczono, nie stanowi żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z przedstawionych dokumentów w niniejszej sprawie wynika, iż przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niezbędne na cele użyteczności publicznej, a stronie przedstawiono ofertę nabycia nieruchomości, która została przyjęta, decyzja wywłaszczeniowa prawidłowo wskazywała podstawę wywłaszczenia, przedmiot wywłaszczenia oraz zakres wywłaszczanych praw, wysokość odszkodowania oraz osobę uprawnioną do jego otrzymania. Decyzja zawierała pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych oraz wyczerpujące uzasadnienie. Wypełniało to wymagania określone przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., a także zasady i przepisy regulujące postępowanie administracyjne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006r. oddalającego skargę, H. R. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie jej adwokatowi wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania a mianowicie: a) art. 53 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 czerwca 1989r., polegające na pominięciu powyższego przepisu przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu sądowej kontroli prawidłowości decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. decyzji wywłaszczeniowej wydanej w dniu 19 czerwca 1989r. i to pomimo, że zgodnie ze wskazanym przepisem art. 53 ust. 1 wskazanej ustawy, w przypadku kiedy nieruchomość mogła być nabyta w drodze umowy (a taki stan oczywiście występował w razie złożenia oświadczenia o przyjęciu oferty zawarcia takiej umowy), organ administracji w ogóle nie mógł orzekać wywłaszczenia "na cele i na zasadach określonych w ustawie" (tj. w ustawie z 1985r. obowiązującej w dacie wydania decyzji z 19 czerwca 1989r.), b) art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 czerwca 1989r., polegające na pominięciu powyższego przepisu przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu sądowej kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji wywłaszczeniowej wydanej w dniu 19 czerwca 1989r. i to pomimo, że zgodnie ze wskazanym przepisem art. 53 ust. 2 powołanej ustawy organ administracyjny nie mógł podejmować żadnych dalszych czynności dotyczących wywłaszczenia (nie mówiąc o wydaniu samej decyzji), jeżeli jeszcze nie upłynął określony w pisemnej ofercie termin (określony liczbą dni od daty przyjęcia oferty) do zawarcia umowy, c) art. 3 § 1, art. 133 §1, art. 134 §1, art. 141 §4, art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7, 77, 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu i nie wzięciu pod uwagę przez organy administracji obydwu instancji a także przez Sąd, iż zgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy wywłaszczeniowej z 1989r., w dniu wydawania decyzji wywłaszczeniowej (to jest w dniu 19 czerwca 1989r.), w związku z przyjęciem przez H. R. całości oferty zbycia nieruchomości w drodze umowy oraz wobec braku upływu terminu do zawarcia umowy objętej tą ofertą (określonego w tej ofercie określoną liczbą dni od dnia jej przyjęcia), występował stan, w którym przedmiotowa nieruchomość nie tylko mogła być nabyta w drodze umowy, ale strony w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej były nadal związane ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy, przy czym powyższe uchybienie miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie i wzięcie pod uwagę powyższych okoliczności faktycznych przez Sąd skutkowałoby uwzględnieniem skargi H. R., to jest uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązujące w dniu wydania przedmiotowej decyzji przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w art. 53 tej ustawy przewidywały jednoznaczny prawny zakaz wywłaszczenia oraz prawny zakaz podejmowania czynności związanych z wywłaszczeniem, a jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 czerwca 1989r. miały zastosowanie obydwa zakazy prawne wynikające z przepisu art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1985r. skutkujące tym, że decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia w tym dniu (tj. w dniu 19 czerwca 1989 roku) w ogóle nie mogła zostać wydana. Okoliczność, że w tym dniu wskazana decyzja została H. R. doręczona oraz że złożyła ona oświadczenie, że nie będzie się od tej decyzji odwoływać (przez co stała się ona ostateczna) nie ma zdaniem skarżącej jakiegokolwiek znaczenia. Bowiem w dniu 19 czerwca 1989r. strony były związane przyjętą przez H. R. ofertą sprzedaży nieruchomości w drodze umowy i w tym dniu nie upłynął jeszcze wskazany w tej ofercie i określony w dniach termin do zawarcia umowy sprzedaży. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, w kontekście treści i zawartości akt sprawy wywłaszczeniowej z 1989r. nie budzi żadnych wątpliwości, że wydanie w dniu 19 czerwca 1989r. decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło z oczywistym i rażącym naruszeniem zarówno art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1985r.o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Starosta Powiatu [...] uznał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za właściwy i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy wskazać, że podstawą skargi kasacyjnej uczyniono art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie prawa materialnego polegające na pominięciu przepisu art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu sądowej kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji wywłaszczeniowej wydanej w dniu 19 czerwca 1989r. Uznała bowiem, że w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 kpa mieści się rażące naruszenie prawa, polegające w jej ocenie na tym, że organ administracji nie mógł podejmować żadnych dalszych czynności dotyczących wywłaszczenia skoro nie upłynął jeszcze określony w pisemnej ofercie termin do zawarcia umowy, jak również w ogóle nie mógł orzekać wywłaszczenia na cele i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. Sformułowana w taki sposób skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, nie dopatrując się w niej naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy jednak przy tym podkreślić, że zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że instytucja stwierdzenia nieważności nie służy usuwaniu wad postępowania administracyjnego. Wskazuje się w związku z tym na to, iż ustawodawca dokonując gradacji wad decyzji administracyjnej odróżnił wady powodujące wzruszalność decyzji, a więc pociągające za sobą wznowienie postępowania od wad powodujących nieważność / a więc nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego / J. Borkowski w : B. Adamiak, J. Borkowski .Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2004 r. s.729/. O rażącym naruszeniu prawa możemy mówić jedynie wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tj. wady skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej tkwią w niej samej. Z kolei charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z uwagi na powyższe prezentowane przez skarżącą żądanie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z powodu niezrealizowania celu, dla jakiego nieruchomość wywłaszczono nie jest uzasadnione. Podnoszona okoliczność niewykorzystania nieruchomości na cel, dla jakiego ją wywłaszczono, nie stanowi żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niezbędne na cele użyteczności publicznej. Stronie przedstawiono ofertę nabycia nieruchomości, która została przyjęta, a której efektem było przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa. Sama zaś decyzja wywłaszczeniowa zawierała podstawę wywłaszczenia, przedmiot wywłaszczenia oraz zakres wywłaszczanych praw, wysokość odszkodowania oraz osobę uprawnioną do jego otrzymania. Decyzja zawierała również pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych oraz wyczerpujące uzasadnienie. Wypełniało to wymagania określone przepisami powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., a także zasady i przepisy regulujące postępowanie administracyjne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Poza tym, ze znajdującego się w aktach protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej (osobiście podpisanego przez zainteresowaną) z dnia 16 czerwca 1989 r. wynika, iż właścicielka nieruchomości wyraża zgodę także na jej wywłaszczenie. W świetle powyższych ustaleń nie jest do zaakceptowania prezentowany przez skarżącą pogląd, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Jeżeli nawet przyjąć, iż jednak doszło do naruszenia przepisów prawa, to w żadnym razie nie można uznać, że to naruszenie miało rażący charakter. Sąd nie mógł się natomiast wypowiedzieć w stosunku do zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 133 §1, art. 134 §1, art. 141 §4, art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7, 77, 80 k.p.a. Skarżąca nie wskazała bowiem na czym polegać miało to naruszenie, ani nie podała co do tego zarzutu stosownego uzasadnienia. Zarzuty nie poparte należytym uzasadnieniem stanowią zaś nieusuwalny brak skargi kasacyjnej, który tym samym czyni ją niedopuszczalną / por. Postanowienie SN z dnia 6 grudnia 1996 r. II UKN 24/96, OSNAPiUS 1997 r. nr 13 poz.2427. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).