I OSK 1355/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 33/16 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 33/16 oddalił skargę J. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. Formułując, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał, że (cyt.:) "Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 stycznia 2017 roku jest błędny, gdyż Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. W istocie Sąd zaakceptował postępowanie Wojewody [...], który naruszył art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. 1997r. Nr 78 poz. 483 zwanej dalej Konstytucją RP), ponieważ od 11 lat i 5 miesięcy przewlekane jest postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] położonych w C. w gminie N. na terenie województwa [...].". Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia [...] października 2014 r. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] położoną w C. w gminie N., stwierdzenie, że w/w przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Niniejsza sprawa dotyczyła skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] od [...] października 2014 r. w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, położonej na terenie Gminy N., oznaczonej jako działki nr [...],[...] o pow. 1,7931 ha i nr [...],[...] o pow. 1,3585 ha obręb C., przeznaczonej pod autostradę [...] na odcinku [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi z [...] marca 1998 r. i [...] sierpnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że nie dopatrzył się symptomów przewlekłości postępowania wszczętego w 2005 r., wyjaśniając przy tym, że kontrolą został objęty okres od [...] października 2014 r., bowiem wcześniejsze etapy postępowania był już dwukrotnie przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, zaś ostatni wyrok Sądu I instancji w tej sprawie zapadł 22 października 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wr 61/14), którym to wyrokiem oddalano skargę na przewlekłość. W związku z tym Sąd Wojewódzki szczegółowo przedstawił przebieg postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] po [...] października 2014 r. wskazując, że z akt sprawy wynika, że organ rozpoznał ostatecznie wniosek z 2005 r. i decyzją z [...] grudnia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości. Po tej dacie aż do [...] października 2015 r. (data wpływu skutecznie złożonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego) Wojewoda nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. W tym czasie podejmowane były natomiast jedynie czynności wymagane ustawą, zmierzające do nabycia tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. W tym celu Wojewoda niezwłocznie, bo już [...] stycznia 2015 r. wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy, do czego jednak nie doszło. Sąd zaznaczył, że skoro, po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania do [...] października 2015 r. nie toczyło się postępowanie administracyjne ze względu na brak skutecznego wniosku, koniecznego dla jego wszczęcia - co wynikało ze wskazanego jako podstawa prowadzonego postępowania art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to powyższy okres, również nie mógł być objęty kontrolą pod kątem przewlekłości postępowania. Zarzut przewlekłości może być bowiem podnoszony tylko w stosunku do trwającego już postępowania administracyjnego zainicjowanego przez organ z urzędu lub też na wniosek strony. Dopiero od [...] października 2015 r. rozpoczął się kolejny okres, który mógł być objęty kontrolą sądową pod kątem przewlekłości postępowania. Zdaniem Sądu, sekwencja czynności podejmowanych po tej dacie przez organ również wskazuje, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły, wręcz przeciwnie - czynności podejmowane przez organ po tej dacie zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważył, że nie można było pominąć wysokiego stopnia skomplikowania prowadzonego postępowania, które wymagało od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie - tak jak w niniejszej sprawie na [...] marca 1998 r. (co zresztą wynikało z zaleceń Sądu we wcześniej prowadzonym postępowaniu). Organ zmuszony był i zobligowany – zgodnie z wymogami art.6, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." - do podejmowania czynności zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości w 1998 r. korzystając z wszelkich możliwych środków dowodowych, w tym: przesłuchania świadków - co ze względu na ich wiek i stan zdrowia okazało się utrudnione. Sąd zwrócił również uwagę na obowiązek obligatoryjnego zasięgnięcia przez organ opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), czy też ustawowy wymóg obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji, co ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o wywłaszczenie, ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne. Konkludując, Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, aby w okresie od [...] października 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. a następnie po [...] października 2015 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i nie można stwierdzić aby w analizowanym przez Sąd okresie - do dnia wydania wyroku, postępowanie było prowadzone przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowana stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do uznania, że postępowania administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły i zasadniczo stanowi polemikę z dokonaną przez Sąd oceną w tym zakresie. Tak sformułowaną skargę kasacyjną skład orzekający uznał za nieuzasadnioną. Należy przede wszystkim wskazać, iż niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym, na podstawie którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. nie była zaś decyzja (postanowienie) organu administracji, lecz przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania. Ww. przepis nie miał zatem w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej także okazały się chybione, a częściowo również niewłaściwie sformułowane. Zauważyć bowiem trzeba, że art. 35 K.p.a. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, którego konkretnie paragrafu dotyczy. Niemniej jednak, pomimo powyższych wad konstrukcyjnych podniesionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do przedstawionych w skardze kasacyjnej argumentów dotyczących przewlekłości postępowania. Przypomnieć więc należy, że przewlekłość postępowania zasadniczo polega na nieuzasadnionym przedłużaniu terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 1-5 K.p.a., w tym na podejmowaniu działań pozornych, które w rzeczywistości nie prowadzą do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji administracyjnej. Innymi słowy o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazania na wstępie wymaga, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 39/12 oceniony został stan przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za sporne działki w okresie od wszczęcia postępowania, tj. od 2005 r. do dnia wydania wyroku, tj. [...] stycznia 2013 r., zaś prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 61/14 Sąd oceniał przewlekłość od [...] stycznia 2013 r. do [...] października 2014 r. Oznacza to, że stan przewlekłości aktualnie może być badany za okres od [...] października 2014 r., na co słusznie zwrócił uwagę Sad I instancji. Ponadto Sąd Wojewódzki zasadnie skonstatował, że [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] rozpoznał pierwotny wniosek GDDKiA o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego złożony w 2005 r. i wydał decyzję o umorzeniu postępowania, zaś kolejny skuteczny wniosek w tej sprawie został złożony dopiero [...] października 2015 r., co oznacza, że między [...] grudnia 2014 r. a [...] października 2015 r. nie toczyło się przed Wojewodą [...] postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za sporne działki. Zatem ocenie z punktu widzenia przewlekłości prowadzonego postępowania podlegał okres od [...] października 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. i od [...] października 2015 r. do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji, tj. [...] stycznia 2017 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w powyższym okresie postępowania Wojewody [...] nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania organu były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień w toku prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, bezpośrednio po wydaniu wyroku z 22 października 2014 r. organ zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt sprawy w celu kontynuowania postępowania. Następnie w piśmie z [...] października 2014 r. zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do [...] grudnia 2014 r. (wyznaczony termin związany był z koniecznością uzyskania akt administracyjnych sprawy znajdujących się w Sądzie na skutek wniesionych przez skarżącego skarg na przewlekłość), zaś [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję, którą umorzył prowadzone od 2005 r. postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z uwagi na brak skutecznego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy z GDDKiA o przejęcie nieruchomości, na etapie poprzedzającym wywłaszczenie. Decyzja ta doręczona została skarżącemu [...] grudnia 2014 r. i wobec niewniesienia środka zaskarżenia stała się ostateczna. Mając zatem na uwadze charakter podejmowanych w tym okresie czynności oraz odstępy czasu między nimi, z całą pewnością nie można zarzucić organowi, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Cech przewlekłości nie posiadał również "drugi etap" postępowania wszczętego kolejnym wnioskiem GDDKiA z [...] października 2015 r. Powtórzyć należy za Sądem I instancji, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że czynności organu w tym okresie bezpośrednio zmierzały do zgromadzenia stosownych dowodów koniecznych dla zakończenia postępowania, zaś kolejne wyznaczone terminy były uzasadnione potrzebami postępowania. Przede wszystkim organ w krótkich odstępach czasu i w sposób pozbawiony cech dowolności zwracał się do stron postępowania o złożenie stosownych wyjaśnień mających na celu ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień [...] marca 1998 r. (pisma z [...] października 2015 r., [...] kwietnia 2016 r., [...] czerwca 2016 r.), wyznaczał terminy przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność (pisma z [...] grudnia 2015 r., [...] marca 2016 r.), przeprowadzał kilkakrotnie – wobec niestawiennictwa - dowody z przesłuchania świadków ([...] stycznia 2016 r., [...] kwietnia 2016 r.), podjął czynności zmierzające do sporządzenia nowego operatu szacunkowego (protokólarny odbiór przedmiotowego operatu nastąpił [...] listopada 2016 r.) oraz przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy (w piśmie z [...] grudnia 2016 r. zawiadomiono strony o rozprawie administracyjnej zaplanowanej na [...] stycznia 2017 r. oraz wskazano przewidywany termin zakończenia postępowania na [...] stycznia 2017 r.). Zwrócić należy przy tym uwagę, że te ostatnie czynności były kontynuowane przez organ pomimo wniesionej przez skarżącego [...] sierpnia 2016 r. kolejnej skargi na przewlekłość postępowania. Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać aby organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (niewątpliwie skomplikowanej i wymagającej od organu podejmowania szerokiego spektrum działań przewidzianych przez przepisy prawa regulujące kwestie wypłaty i ustalenia odszkodowania), co słusznie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265).