I OSK 1356/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 282/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 282/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], umarzające postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta O. pismem z dnia 30 września 2008 r. wypowiedział A. i R. H. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60 z udziału 2612/10000 (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. [...], wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 356,32 zł, równej 5% wartości gruntu. Wyjaśnił, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m² wynosi 367,29 zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. A. i R. H. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest zbyt wysoka i wnieśli o zmianę oszacowanej wartości 1 m2 nieruchomości. Orzeczeniem z dnia 16 grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie wskazując, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko wówczas, gdy została ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż nie nastąpiła zmiana wartości gruntu, bowiem przed dniem 30 września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że w tych okolicznościach nie można uznać pisma Prezydenta Miasta O. z dnia 30 września 2008 r. za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 kpa. Gmina O. wniosła sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., który to sprzeciw wraz z aktami sprawy został przekazany Sądowi Rejonowemu w Olsztynie. Na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., Gmina O., reprezentowana przez Prezydenta Miasta O., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że propozycja opłaty rocznej w podanej wysokości stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, którą użytkownik wieczysty może przyjąć bądź odrzucić, ewentualnie wystąpić z własną ofertą. Wskazano, że zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ powinien dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Zatem jeśli do niej nie doszło, wydaje się orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zdaniem organu w takiej sytuacji ustawa nie przewiduje wydania innego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 282/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., uznał, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznawał niniejszą sprawę, pomimo faktu, iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podkreślił, że co prawda orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwrócił ponadto uwagę, że z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy O. oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd uznał zatem, że odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Natomiast postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym ma de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem – właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, a nie umorzyć postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, zdaniem Sądu, zamyka skarżącej Gminie jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas, gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę; 2) art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sytuacji Sąd powinien zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Podniesiono, że orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nie sposób podciągnąć pod żadną z kategorii wymienionych w poszczególnych punktach art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że normy zawarte w przepisach art. 77-79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) mają zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego albo w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Ażeby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia, natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest przedmiotu wypowiedzenia. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Wskazano bowiem, że jeśli opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości z jakichś względów nie została ustalona i użytkownik wieczysty nie uiszcza żadnej opłaty, to właściciel nieruchomości powinien ustalić tę opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia umowy, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. W takim zatem przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Według organu termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł albo uznał za nieistotne. W związku z tym skarżący kasacyjnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw faktycznych do merytorycznego jej rozpatrzenia przez tenże organ, gdyż nie jest to sprawa o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Nie ma także podstaw prawnych do rozpatrzenia tej sprawy jako sprawy o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, ponieważ do zakresu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych nie należy rozpatrywanie tego rodzaju spraw. Do rozstrzygania sporów wynikłych na tle wskazanego ustalania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste właściwe są bowiem wyłącznie sądy powszechne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję pomimo, iż na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uniemożliwiający odrzucenie skargi. Zauważyć należy, że istotnie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie prawomocnie odrzucił pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia SKO umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W związku z tym, w niniejszej sprawie nie można jej rozpatrywać tylko w kontekście zasadności naruszenia samego art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz należy uwzględnić regulację zawartą w art. 58 § 4 tejże ustawy. Wobec tego rozważenia wymaga, czy przedwczesne uznanie przez Sąd pierwszej instancji związania art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie trzeba pamiętać o zasadzie nadrzędności prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, czyli merytoryczna, a nie czysto formalna. Natomiast skuteczną realizację prawa strony skarżącej do sądu określa właśnie art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych powodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 powołanej ustawy w powiązaniu z art. 58 § 4 tej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie doszło bowiem do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową. Tym samym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. W sytuacji bowiem, gdy Sąd zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów i uchylił zaskarżone orzeczenie, nie można skutecznie postawić mu zarzutu naruszenia tego przepisu. Z tych powodów zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkowanie wieczyste zaś jest instytucją prawa cywilnego, co oznacza, że opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05). Tej okoliczności nie kwestionowało Kolegium w niniejszej sprawie na żadnym etapie postępowania. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym – z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym, skoro spory dotyczące opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to przekonanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. że spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważnia Kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zaznaczyć bowiem należy, że art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym o postępowaniu, nie oznacza, iż rozpatrywana sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas Kolegium ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Z tych powodów – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko dlatego, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Za prawidłowe uznać zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To zaś oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.