I OSK 1362/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 457/08 w sprawie ze skargi C. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stypendium unijnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od C. O. kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 457/08 po rozpoznaniu skargi C. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stypendium unijnego w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] oraz w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpoznaniu odwołania C. O. od decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] o odmowie przyznania stypendium w ramach realizowanego projektu "Studiuj! Europejskie stypendia dla studentów" w ramach działania 2.2. ZPORR – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji uznał, iż pod względem kryterium dochodowego C. O. kwalifikuje się do przyznania stypendium, jednakże z uwagi na średnią ocen została wpisana na listę rezerwową. Kolegium podniosło, że wprawdzie kwestionowane rozstrzygnięcie nie spełnia wszystkich kryteriów, o jakich mowa w art. 107 K.p.a. (pominięcie przepisów prawa materialnego, niewyjaśnienie wprost przyczyn odmowy przyznania stypendium), jednakże uchybienia te nie mają wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca spełnia wszystkie kryteria wymienione w § 3 ust. 2 Regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównanie szans edukacyjnych w ramach projektu "Studiuj! Europejskie stypendia dla studentów" stanowiącej załącznik do uchwały Sejmiku Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 maja 2007 r., nr VIII/103/07, ponieważ jednak liczba osób spełniających kryteria określone w ww. przepisie była wyższa od liczby stypendiów do rozdysponowania, decydujące znaczenia miały osiągnięte przez te osoby wyniki w nauce. Z zaświadczenia wydanego przez uczelnię odwołującej się wynika, że jej średnia ocen z ostatniego roku nauki wynosiła 2,78, zaś Komisja Stypendialna na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2008 r. przyjęła kryterium średniej ocen uprawniających do stypendium na poziomie co najmniej 3,28. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej powołał się na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), który upoważnia marszałka województwa do wydania decyzji administracyjnej w tych sytuacjach, gdy z przepisów szczególnych wynika konieczność działania w tej formie oraz art. 104 K.p.a. stanowiący procesową podstawę wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu żaden z tych przepisów nie może stanowić samodzielniej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. W sposób nieprawidłowy w końcowej części tego rozstrzygnięcia odwołano się do postanowień § 3 ust. 4 Regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównanie szans edukacyjnych studentów w ramach projektu "Studiuj! Europejskie stypendia dla studentów", określającego, którzy studenci mają pierwszeństwo w przyznaniu świadczenia oraz § 6 ust. 6 Regulaminu normującego kiedy ma miejsce utrata pomocy oraz komu powinna być ona w to miejsce przyznana. Żaden z tych przepisów nie upoważnia do działania organów administracji w formach władczych. Zatem w ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie powołał się na przepis uprawniający go w sposób bezpośredni lub pośredni do wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy oprócz tych przepisów powołał się na § 3 ust. 2 Regulaminu stanowiącego, jakie warunki musi spełniać student, aby otrzymać pomoc oraz art. 138 K.p.a. określający jakiego rodzaju decyzje mogą być wydane w postępowaniu odwoławczym. Zatem także w tym przypadku nie powołano przepisów mogących stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej. Całościowa analiza postanowień Regulaminu wskazuje natomiast, że w myśl jego § 2 ust. 4 "Komisja Stypendialna przygotowuje listę stypendystów oraz listę rezerwową, które zatwierdzane są decyzją Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego." Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem organem upoważnionym do przyznawania stypendiów jest Zarząd Województwa, a zatem również ten organ powinien orzekać o odmowie przyznania świadczenia. W takim zaś przypadku decyzja pierwszej instancji w sprawie obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. została wydana przez organ niewłaściwy. Ponadto w ocenie Sądu Wojewódzkiego w sposób rażący naruszone zostały podstawowe zasady wydawania decyzji związanych z przyznawaniem świadczeń reglamentowanych. Jeżeli organy administracji powołują się na ograniczoną ilość środków finansowych pozostających w ich dyspozycji to powinny wskazać w uzasadnieniu decyzji (z odwołaniem do konkretnych dowodów znajdujących się w aktach) jaką kwotą dysponowały, ilu było chętnych ubiegających się o stypendium i jakimi kryteriami kierowano się przy ustalaniu średniej ocen uzasadniającej przyznanie świadczenia. W uzasadnieniach decyzji organów administracji nie ma w tym zakresie żadnych odniesień, również w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń w tym zakresie, a zatem decyzje te w gruncie rzeczy zostały podjęte w sposób dowolny i ich merytoryczna ocena wymyka się spod kontroli. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu. Zaskarżonemu wyrokowi organ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 4 Regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych studentów w ramach projektu "Studiuj! Europejskie stypendia dla studentów" stanowiącego załącznik do uchwały nr YIH/103/07 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych studentów w ramach projektu własnego Samorządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego "Studiuj! Europejskie stypendia dla studentów" w ramach Priorytetu 2 Wzmacnianie rozwoju zasobów ludzkich w regionach, Działania 2.2 "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) (Dz.Urz. Woj. Kuj.Pom. nr 73, poz. 1192) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organem upoważnionym do przyznawania oraz do odmowy przyznania stypendiów jest Zarząd Województwa. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem została wydana przez organ niewłaściwy – Marszałka Województwa a nie przez Zarząd Województwa". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W ocenie organu, Sąd błędnie wywiódł, że przepis § 2 Regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych w ramach projektu "Studiuj! Europejskie stypendia dla studentów", jest przepisem szczególnym, uprawniającym Zarząd Województwa, a nie Marszałka Województwa do wydawania indywidualnych decyzji w sprawach stypendiów unijnych. Według tego przepisu "Komisja stypendialna przygotowuje listę stypendystów oraz listę rezerwową, które zatwierdzane są decyzją Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego". Wbrew stanowisku Sądu, wykładnia gramatyczna nie daje podstawy do twierdzenia, że kompetencja do wydawania decyzji w sprawie stypendiów unijnych przysługuje Zarządowi Województwa. Wskazuje jedynie, że organ ten zatwierdza listy: stypendystów oraz rezerwową przygotowane przez Komisję Stypendialną. Niewątpliwie na obu listach widniały nazwiska wielu osób, co z kolei wyklucza, że sformułowanie "zatwierdzane są decyzją" mogłoby kreować uprawnienie Zarządowi Województwa do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych, przyznających lub odmawiających przyznania stypendium poszczególnym osobom. Gdyby zamiarem Sejmiku Województwa było przekazanie Zarządowi Województwa uprawnienia do wydawania decyzji w tych sprawach, użyto by innej i jednoznacznej regulacji, jak choćby "Komisja stypendialna przygotowuje listę stypendystów oraz listę rezerwową, na podstawie których Zarząd Województwa wydaje decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium". Pomimo że wykładania ww. przepisu regulaminu była niejednoznaczna, to mimo tego Sąd przyjął, iż przepis ten jest przepisem kompetencyjnym dla Zarządu Województwa. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa daje w pierwszej kolejności uprawnienie do wydawania decyzji marszałkowi województwa, a dopiero w dalszej, gdy przepis szczególny wyraźnie tak stanowi – zarządowi. Zdaniem organu żaden przepis Regulaminu nie upoważnia Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego, jak przyjął to Sąd, do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach przyznawania czy też odmowy przyznania stypendiów. Przepis § 2 ust. 4 uprawnia ten organ jedynie do zatwierdzania list przygotowanych przez komisję stypendialną, a także uprawnia do podejmowania dalszych czynności lecz nie władczych, a związanych z zawarciem umowy cywilnoprawnej (§ 6 ust. 1 Regulaminu). W konkluzji skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. O. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności określone w § 2 art. 183 skutkujące nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej zobowiązany był ocenić podstawy, na jakich oparta została skarga kasacyjna. Podstawy te należało uznać za uzasadnione. Wbrew wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie nie znajdował zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie Sądu I instancji przepisy prawa powołane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie uprawniały Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego do jej wydania. Upoważnionym do przyznawania stypendiów jest Zarząd Województwa a zatem w przekonaniu Sądu I instancji ten organ winien orzekać o odmowie przyznania stypendium. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W literaturze prawa administracyjnego panuje pogląd, że sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa, s. 11). Uchwała Nr VIII/103/07 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych studentów w ramach projektu własnego Samorządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego "Studiuj! Europejskie stypendia dla studentów" w ramach Priorytetu 2 Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach, Działania 2.2 "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), podjęta w celu przyznania stypendium konkretnym studentom, wskazuje, że postępowanie z tym związane jest postępowaniem, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Oznacza to, że sprawy dotyczące przyznawania lub odmowy przyznania określonemu studentowi stypendium załatwiane są w drodze decyzji administracyjnych. Organem województwa właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest w zasadzie marszałek województwa. Tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych kompetencja ta przysługuje innym organom, a zwłaszcza zarządowi województwa. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu szczególnego upoważniającego zarząd województwa do wydawania decyzji w przedmiocie przyznawania stypendium studentom. Przepisem takim nie jest § 2 pkt 4 regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównanie szans edukacyjnych studentów w ramach projektu "Studiuj! Europejskie Stypendia dla Studentów". W myśl powołanego postanowienia regulaminu Komisja Stypendialna przygotowuje listę stypendystów oraz listę rezerwową, które zatwierdzane są decyzją Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Przyznanie zarządowi województwa uprawnienia w zakresie zatwierdzania list stypendystów nie oznacza, iż to zarząd województwa staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu – odmowie przyznania stypendium konkretnemu studentowi. Skoro z mocy ustawy o samorządzie województwa kompetencja do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych została przyznana marszałkowi województwa, to tylko przepis tej samej rangi może to zmienić. Akty prawa miejscowego, chociaż w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa, z uwagi na ich miejsce w systemie źródeł prawa (podustawowe) muszą być zgodne z ustawami. Nie można zatem w drodze uchwały sejmiku województwa przenosić uprawnień do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zastrzeżonych dla marszałka województwa na inne organy. Akty prawa miejscowego są bowiem prawem podustawowym ponieważ są stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis § 2 ust. 4 regulaminu nie stanowi przepisu szczególnego, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Z tych względów nie można uznać za prawidłowy wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy poglądu co do właściwości zarządu województwa do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach przyznania – odmowy przyznania stypendiów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu nastąpiło z uwagi na trudną sytuację materialną C. O., która jest studentką na utrzymaniu rodziców – rencistów.