I OSK 1364/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 340/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozpoznania przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku Prokuratora Generalnego w sprawie o sygnaturze I OPS 2/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 340/20), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i nie dostrzeżeniu, że wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, to jest poprzednika prawnego PKP S.A., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we [...], tworzącej linię kolejową relacji [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2 (dalej jako: "Decyzja uwłaszczeniowa"); b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nie dostrzeżeniu, że wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...], narusza wyrażoną w przepisie art. 110 k.p.a. zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy Decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym: - błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że Decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania Nieruchomości w zarządzie PP PKP przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomości przez PP PKP; - przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania PP PKP tytułu prawnego do Nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191) nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kpa, w tym art. 75 § 1 tego kodeksu; co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania Spółki do wykazania, że 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny zarządu, który wykluczał komunalizację Nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo zarządu, potwierdzone w Decyzji uwłaszczeniowej, powstało po 27 maja 1990 r.; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo niezebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności decyzji Urzędu Miejskiego we [...] nr [...] z dnia 7 grudnia 1987 r. zobowiązującą [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu, min. działki nr [...] o pow. [...] m2, potwierdzających prawo zarządu przez PP PKP na podstawie art. 200 ust. 1 oraz art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) oraz w zw. z 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że prawo zarządu można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd, a Decyzja uwłaszczeniowa wydana w oparciu o przepisy Rozporządzenia nie stanowi wykazania prawa zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: e) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: - Nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy Nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP PKP, do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; f) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99) w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP PKP, co doprowadziło do przyjęcia, że Nieruchomość nie była w zarządzie PP PKP na dzień 27 maja 1990 r. z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu Nieruchomości w zarząd; g) art. 200 i 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, przez błędne ich zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustaleniu takiego prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podstawa do zawieszenia wskazana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Składowi orzekającemu wiadomym jest bowiem z urzędu, że Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie gruntów w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.)?" W toku postępowania skarżąca kasacyjnie Spółka wywodziła prawo zarządu do gruntu m.in. z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 1998 r., jednak w ocenie organów decyzja ta nie stanowiła dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu w dniu 27 maja 1990 r. Stanowisko to zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast skarżąca nie zgadzając się z wyrokiem Sądu I instancji w zarzutach skargi kasacyjnej odnosiła się do kwestii objętych wnioskiem Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zarejestrowanej pod sygn. akt I OPS 2/23.