I OSK 1385/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 665/11 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania renty specjalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącego J. C. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wa 665/11, uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów RP z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie przyznania renty specjalnej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. C. z dnia [...] października 2008 r. o rentę specjalną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie. J. C. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionujący zasadność umorzenia postępowania. Prezes Rady Ministrów RP, po rozpoznaniu tegoż wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W jej uzasadnieniu wskazał, iż sprawa przyznania J. C. renty specjalnej w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS została zakończona odmowną decyzją Prezesa RM z dnia [...] października 2007 r., a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. oddalił skargę na tę decyzję. Tym samym decyzja z dnia [...] października 2007 r. stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie organu J. C. nie wskazał i nie udokumentował nowych, istotnych okoliczności sprawy, nieznanych organowi, istniejących w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2007 r. Nie wskazał również na okoliczności stanowiące przesłankę do uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji oraz na okoliczności mogące uzasadniać potraktowanie jego wystąpienia jako nowego wniosku. Organ podniósł, iż każdy wniosek J. C. o przyznanie renty specjalnej motywowany był złym stanem zdrowia oraz brakiem środków finansowych. Również wniosek z [...] października 2008 r. powoływał się na okoliczności prezentowane przez wnioskodawcę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż wnioskodawca nie nadesłał dokumentów potwierdzających jego wybitne, indywidualne zasługi dla Polski, nie udokumentował zdarzeń losowych o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, uzasadniających przyznanie renty specjalnej. W jego ocenie w rozpatrywanej sprawie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną wspomnianą wyżej decyzją ostateczną, albowiem obie sprawy dotyczą tego samego podmiotu, przedmiotu, oparte są na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz tożsamych żądaniach strony. Organ odwoławczy podkreślił, iż w tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. J. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż jego sprawa ma charakter polityczny, a on sam czuje się represjonowany. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zaprezentowane w motywach zapadłych decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał obie decyzje Prezesa Rady Ministrów za wadliwe. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd ten wskazał, iż umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. stanowi wyjątek od generalnej zasady, iż postępowanie administracyjne winno być zakończone merytorycznym załatwieniem sprawy. To zaś oznacza, iż jak każdy wyjątek od zasady, również ten przepis nie powinien być stosowany przy użyciu wykładni rozszerzającej. Odnosząc się do bezprzedmiotowości postępowania uznał, iż ma ona miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy stało się zbędne lub też z przyczyn formalnych niemożliwe. Wskazał, iż bezprzedmiotowym stanie się np. postępowanie, w toku którego organ prowadzący postępowanie utraci kompetencje do orzekania o istocie sprawy (wyrok NSA z 29 sierpnia 1996 r., sygn. akt I SA 695/95). Bezprzedmiotowym będzie też postępowanie w sprawie zaległości podatkowych, po ich uiszczeniu (wyrok NSA z 14 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 74/94), czy też postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie dysponuje już tą nieruchomością (wyrok NSA z 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91). O bezprzedmiotowości nie można jednakże mówić w sytuacji, gdy organ jest właściwy do rozpoznania sprawy i posiada materiał dowodowy umożliwiający jej merytoryczne rozpatrzenie, a strona nie uzewnętrzniła braku zainteresowania w rozstrzygnięciu. W takiej bowiem sytuacji na organie spoczywa obowiązek wydania merytorycznego orzeczenia. Winien on więc wówczas wydać decyzję rozstrzygającą w zakresie żądania strony, wyciągając stosowne wnioski z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym od wielu lat poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z 16 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1289/91, stwierdził, iż: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone - dopiero bowiem wynik takiego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". Zdaniem Sądu I instancji organ przedwcześnie doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Prezes Rady Ministrów jest bowiem nadal właściwy do rozpatrzenia wniosku strony oraz dysponuje materiałem dowodowym umożliwiającym dokonanie tego, zaś strona nie cofnęła swojego wniosku. Wbrew twierdzeniom organu, tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą ostatecznie i prawomocnie zakończoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nie sprawia, aby postępowanie wywołane późniejszym wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. W odniesieniu do omawianej problematyki nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej. Wnioski o przyznanie renty specjalnej mogą być ponawiane. W związku z upływem czasu może bowiem ulegać zmianie sytuacja życiowa wnioskodawcy. Zmiana ta może zaś rzutować na zasadność nowego wniosku. Stąd każdy, nawet kolejny wniosek o przyznanie renty w drodze wyjątku winien być rozpoznawany merytorycznie. Każdy taki wniosek ma bowiem wciąż swój przedmiot. Zatem postępowania wywołanego takim wnioskiem nie sposób skutecznie traktować jako bezprzedmiotowego. Dlatego też na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., uchylił obie wyżej opisane decyzje Prezesa Rady Ministrów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., 2. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu i w uzasadnieniu wyroku istotnej okoliczności, jaką jest tożsamość rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z [...] marca 2009 r. (zapewne data ta została podana omyłko, zamiast [...] października 2007 r.), przy czym skarżący nie podał nowych istotnych okoliczności sprawy nieznanych organowi przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] października 2007r., 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 153 P.p.s.a. i przyjęcie, iż w sprawie organ winien rozpoznać sprawę i wydać decyzję merytoryczną, 4. art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwe sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko autorka skargi kasacyjnej powołała się na wynikający z brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. obowiązek umorzenia bezprzedmiotowego postępowania, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1167/09, w którym Sąd ten stwierdził, iż wniosek złożony o to samo świadczenie z pomocy społecznej w tej samej sprawie czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W tym kontekście uwypuklono fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna w sprawie z wniosku J. C. o przyznanie świadczenia specjalnego. Zatem w ocenie autorki skargi kasacyjnej organ nie może wydać kolejnego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby ono dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Nowa decyzja naruszałaby też zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych tożsamość spraw przyjmuje się w przypadkach występowania w nich tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i rozstrzygania w identycznym stanie faktycznym i prawnym (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. V SA 1942/98). W rozpatrywanej sprawie wystąpiła tożsamość wszystkich wskazanych powyżej elementów, bo nowy wniosek spełniał powyższe przesłanki, gdyż skarżący, jakkolwiek przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazał na okoliczności poprzednio już eksponowane. Zatem w przekonaniu kasatorki Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny charakteru obu spraw i wyraził błędny pogląd w zakresie bezprzedmiotowości postępowania. W tej sytuacji naruszył więc także art. 153 P.p.s.a. nakazując rozpoznanie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wypada stwierdzić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. W niniejszej sprawie powołano się na naruszenie prawa procesowego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że uchybienia procesowe, aby mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, winny być tego rodzaju, że w razie ich nie popełnienia brzmienie orzeczenia byłoby inne. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pierwszy z przywołanych przepisów upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia w przypadku stwierdzenia innego niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) albo naruszenia skutkującego nieważnością decyzji (art. 145 § 1 pkt 2), naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut uchybienia temu przepisowi przez Sąd orzekający jest uzasadniony, gdyż wbrew jego twierdzeniom organ wypowiadający się w sprawie nie dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Wywody Sądu dotyczące bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego ogólnie rzecz biorąc są poprawne, wszak wysnuty z nich wniosek jest błędny. Przede wszystkim trzeba zważyć, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Takowe bowiem naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych i stanowiłoby przesłankę nieważnościową. Ta konkluzja odnosi się do wszystkich spraw, nawet tych, w których wnioski o to samo żądanie można ponawiać, a więc tych, w których istotny jest każdorazowy stan faktyczny mogący ulegać zmianom. Rację ma bowiem Sąd Wojewódzki twierdząc, że charakter sprawy administracyjnej, w której zapadły kontrolowane decyzje jest taki, że decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu sprawy. Jednakowoż jest tak tylko wówczas, gdy nowy wniosek powołuje się i wskazuje na nowe, inne okoliczności faktyczne albo, gdy zmianie uległ stan prawny. Brak takich supozycji i oczywiste powołanie się wnioskodawcy na poprzednie fakty mające uzasadniać to samo żądanie, a jeszcze bardziej wręcz żądanie powtórnego rozpatrzenia poprzednio złożonego wniosku w tej samej materii, zwalnia organ od merytorycznego badania zasadności wniosku i uzasadnia umorzenie postępowania. Zasada powagi rzeczy osądzonej obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw w wymienionych wyżej aspektach. Pogląd Sądu meriti, wedle którego tożsamość spraw J. C. z zasady nie uzasadnia umorzenia postępowania wywołanego ponownym wnioskiem nie nadaje się więc do zaakceptowania. Został on wyrażony niejako a priori, bez zbadania okoliczności sprawy, zatem zaskarżony wyrok przyszło uznać co najmniej za przedwczesny. Usprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uwzględnienia skargi obligującego organ do ponownego rozpatrzenia sprawy uzasadnienie winno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Uchylając obie decyzje Prezesa Rady Ministrów Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w przypadku tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., zatem ostatecznie i prawomocnie rozstrzygniętą, organ nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, a ma rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Sąd co prawda słusznie wskazał, iż sytuacja życiowa wnioskodawcy może ulec zmianie, jednakże nie zajął stanowiska czy istotnie tak się stało. A skoro nie przesądził, a nawet nie ustalił, czy miała miejsce owa zmiana, przedwczesnym jest twierdzenie, iż organy winny rozpoznać wniosek merytorycznie. Nie można bowiem zakładać, że z każdym składanym wnioskiem sytuacja życiowa wnioskodawcy ulega modyfikacji, a właściwie pogorszeniu, bo wówczas tylko można odstąpić od poprzednio dokonanej negatywnej oceny spełnienia przesłanek materialnoprawnych uzasadniających wydanie decyzji odmownej w sprawie. Konkluzja ta nie uzasadnia jednak zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., ani art. 153 tej ustawy. Bowiem Sąd meriti orzekał na podstawie akt sprawy, nadto sformułował wiążące wytyczne, nie będąc związanym poprzednimi, gdyż w tej sprawie nie orzekał dotychczas sąd administracyjny. Jednakowoż błędność konkluzji przezeń wyrażonej uprawnionym czyni pogląd o wadliwości nałożenia w takim stanie rzeczy na organ obowiązku wydania merytorycznej decyzji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji niniejszego wyroku, natomiast na mocy art. 207 § 2 tej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uwzględniając sytuację materialną zobowiązanego do ich poniesienia.