I OSK 1388/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Mirosława Włodarczak – Siuda (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1929/05 w sprawie ze skargi Z. B. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1929/05 oddalił skargę Z. B. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia 8 lipca 1987 r., nr [...] orzekającej o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w Warszawie wieczystego użytkowania na 99 lat terenu o pow.327 m2 , położonego w Warszawie w dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...] oznaczonego w granicach A-A1-A2-B2-B-C-D-E-A i GHIJG jako działki Nr [...], [...] cz.[...] na mapie do celów prawnych KEM 3.02.10-23/86, DER 263/8 z dnia 15 grudnia 1986 r. objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...], [...] z dnia 5 czerwca 1986 r. z przeznaczeniem pod budownictwo wielorodzinne. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu wniosku Z. B. i T. M. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww decyzji z dnia 8 lipca 1987r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 31 grudnia 1948 r. H. Z. i Z. B. właścicielki nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną o pow. 518m2, położonej w Warszawie przy ul.[...] oznaczonej nr hip. [...] " Nieruchomość Warszawska Nr [...]" złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej w terminie przewidzianym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z dnia 7 września 1968 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu nieruchomości warszawskiej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 października 1968 r., nr [...]. Decyzją z dnia 8 lipca 1987 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." w Warszawie wieczystego użytkowania terenu o pow. 327 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] do którego włączono grunt o pow.152 m2 pochodzący z nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonej nr hip. [...] "Nieruchomość Warszawska Nr [...]" Decyzją z dnia 24 lipca 1998 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 października 1968 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali Nr 7, 8, 11, 12 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił własną decyzję z dnia 24 lipca 1998 r. w części odnoszącej się do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. i na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał sprawę według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 6 października 1999 r., nr [...] wydaną w trybie zwykłego postępowania odwoławczego uchyliło częściowo orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r., z wyłączeniem tej jego części, które znalazło odniesienie do sprzedanych lokali nr 7,8,11,12 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi m.st. Warszawy. W dniu 5 lipca 2004 r. T. M. i Z. B. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia 8 lipca 1987 r. (orzekającej o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." wieczystego użytkowania terenu) podnosząc, że wniosek dekretowy złożony przez byłych właścicieli został rozpatrzony dopiero w dniu 24 lipca 1998 r. i dlatego Kierownik Urzędu Dzielnicowego [...] przekazał część ich gruntu o pow. 152 m2 w użytkowanie wieczyste stronie nieuprawnionej [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." przez co został rażąco naruszony art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wskazując, że sprawa z wniosku z dnia 31 grudnia 1947 r. rozpoznana była w trybie zwykłym i nie nastąpiło stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy dnia 7 września 1968 r. co spowodowałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego tego orzeczenia. W dacie przekazania przedmiotowej działki o pow. 152 m2 na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." byli właściciele nie mieli ustanowionego prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. [...] nr hip. [...]. W skardze do sądu administracyjnego Z. B. i T. M. podniosły, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." w Warszawie nastąpiło z oczywistym naruszeniem prawa, bowiem odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 31 grudnia 1948 r. o ustanowienie własności czasowej na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości rażąco naruszała prawo, co wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 1999 r. Zdaniem skarżących upływ czasu jaki nastąpił od wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy umożliwia jego wzruszenie wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, a nie jak błędnie przyjęło Kolegium w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zatem wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sprowadzający się do uznania, że rozpoznanie wniosku dekretowego nastąpiło "zwykłym trybem administracyjnym" był oczywiście błędny i wadliwy. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że organ administracyjny wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W dacie wydania decyzji orzekającej o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." użytkowania wieczystego gruntu o pow. 327 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], do którego włączono 152 m2 pochodzące z nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], w obrocie prawnym istniało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 października 1968 r. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu "Nieruchomość Warszawska Nr [...]". W dacie wydania tej decyzji byli właściciele nie legitymowali się prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Nie istniały zatem przeszkody prawne ograniczające rozporządzanie nieruchomością Skarbu Państwa. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99 ze zm.) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń a tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr47 poz. 239 ze zm.)stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji ustanawiającej na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skoro przesłanki wskazane w tych przepisach zostały spełnione, to nie można stwierdzić, że decyzja objęta postępowaniem nadzorczym została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w skardze, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego rażąca narusza prawo z tego powodu, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. dotknięte jest wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności , choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 6 października 1999 r. uchyliło to orzeczenie w trybie zwykłym, Sąd stwierdził, że zarzuty te nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, bowiem decyzja Kolegium Odwoławczego jest prawomocna i jako niezaskarżona nie podlega ocenie Sądu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. B. i T. M. zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania w związku z art. 7 § 3 dekretu z dnia 26 października 1954 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, iż nie istniały przeszkody prawne uniemożliwiające rozporządzenie nieruchomością przez Skarb Państwa w 1987 r. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych . Syndyk masy upadłości NSBM "O." wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone ( art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej . Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą- na podstawie art. 157 § 1 k.p.a- stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia 8 lipca 1987 r. Decyzją tą orzeczono o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego " O." wieczystego użytkowania terenu o pow. 327 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], do którego włączono grunt o pow. 152 m2 objęty wnioskiem z dnia 31 grudnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest stan prawny i faktyczny z dnia wydania tej decyzji. W dacie wydania decyzji z dnia 8 lipca 1987 r. wniosek o przyznanie własności czasowej został rozpatrzony orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 października 1968 r. Orzeczeniem tym odmówiono dotychczasowym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. KW [...] "Nieruchomość Warszawska Nr [...]". Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. dopóki ostateczna decyzja administracyjna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wiąże ona zarówno organy jak i strony. Skoro w dacie wydania tej decyzji grunt o pow. 152 m2 był własnością Skarbu Państwa to brak jest podstaw do uznania, że decyzja ustanawiająca wieczyste użytkowanie gruntu na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "O." została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tych również względów za niezasadny należy uznać zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku z dnia 31 grudnia 1948 r. o przyznanie własności czasowej nie było zakończone w dacie wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego z dnia 8 lipca 1987 r., a zatem organ wydający decyzję nie miał prawa do dysponowania tą nieruchomością. Z przedłożonych przez strony decyzji administracyjnych wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa decyzją z dnia 24 lipca 1998 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art.157 § 1 oraz art.158 § § 1 i 2 k.p.a., stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 października 1968 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 7, 8, 11, 12 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa, a pozostałej części stwierdził ich nieważność. Organ ten po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 23 października 1998 r. uchylił w/w decyzję w części odnoszącej się do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy i na podstawie art. 65 § kpa przekazał sprawę do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 6 października 1999 r. rozpoznając odwołanie od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 października 1968 r. na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w części z wyłączeniem części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 7, 8, 11, 12 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi m.st. Warszawy. Decyzja ta została wydana w trybie postępowania odwoławczego, a zatem nie wywiera skutku ex tunc. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną z braku jej uzasadnionych podstaw.