I OSK 1403/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. - S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2007r. sygn. akt II SA/Lu 273/07 w sprawie ze skargi B. K. - S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 273/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych. 1. Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta L. odmówił J. K. przyznania pomocy na zakup żywności w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Decyzja została wydana z powołaniem, jako jej podstawy prawnej, art.3 pkt 1, art.5 ust.1 i art.7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. 2005, nr 267, poz.2259) oraz art.8 ust.1 pkt 2, art.39 ust.1 i 2, art.106 ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz.593 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "ustawa"). 2. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję I. instancji z dnia [...] J. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z wnukiem A. K.. Dochód rodziny został wyliczony zgodnie z art.8 ust.3 ustawy, tj. na podstawie dochodu z miesiąca listopada 2006 r. (miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) i wynosi [...] zł. Dochód na osobę w tej rodzinie wynosi więc [...] zł. Na dochód ten składa się jedynie emerytura J. K., gdyż wnuk A. K. jest osobą bezrobotną i nie osiąga dochodu. Dochód na osobę w kwocie [...] zł jest wyższy od kwoty 526,50 zł, stanowiącej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (art.5 ust.1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Wymieniona kwota 526,50 zł stanowi 150% kwoty 351,00 zł czyli kryterium z art.8 ust.1 pkt 2 ustawy. 3. Skargę do Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję II instancji wniosła B. K.-S., domagając się jej uchylenia. Organ I. instancji powiększył o [...] zł dochody uzyskane przez jej syna M. S. w miesiącu listopadzie 2006 r., nie pomniejszając jednak dochodów J. K., dziadka M.. Organ I instancji nie uznał bowiem pojęcia "dobrowolne alimenty". 4. Na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. skarżąca złożyła pismo procesowe (k.13, 14), w którym wskazała, że druk wywiadu środowiskowego pozwala na wykazanie wysokości "dobrowolnych alimentów". Do swego pisma skarżąca dołączyła odpis "umowy o dobrowolne alimenty" datowanej na [...] listopada 2006 r., zawartej przez skarżącą z jej synem. Skarżąca zobowiązała się w tej umowie do świadczenia dobrowolnych alimentów na rzecz syna M. S. z emerytury J. K. - jego dziadka, w miarę potrzeb syna i możliwości finansowych jego dziadka. Skarżąca dysponuje emeryturą całkowicie ubezwłasnowolnionego J. K. jako jego opiekun. Skarżąca podkreśliła, że z synem spisała umowę alimentacyjną, nie zaś - umowę darowizny. W ocenie B. K.-S. alimenty takie winny być uwzględnione przy obliczaniu dochodów skarżącej. Nawet z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że alimenty mogą być ustalone w umowie. 5. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K.-S.. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że ojciec skarżącej prowadzi wraz z synem A. K. wspólne gospodarstwo domowe. Wniosek o przyznanie pomocy został złożony w grudniu 2006 r. W listopadzie 2006 r. dochód rodziny wyniósł [...] zł, co dawało kwotę [...] zł dochodu na osobę. Na dochód ten składała się jedynie emerytura J. K., gdyż A. K. jest osobą bezrobotną i nie osiąga dochodu. Tym samym dochód na osobę w rodzinie przekroczył wskazane powyżej kryterium dochodowe, wynoszące 526,50 zł. Pogląd skarżącej, iż dochód jej ojca winien być pomniejszony o kwotę dobrowolnych alimentów świadczonych na rzecz wnuka na podstawie umowy alimentacyjnej zawartej między skarżącą jako opiekunem prawnym ojca i synem skarżącej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Otrzymywane w ten sposób kwoty pieniężne zalicza się do dochodu osób je otrzymujących i nie odlicza się od dochodu osób płacących. Alimenty, jak podniósł Sąd I instancji, są zobowiązaniem uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz.59 ze zm.) i ich odliczanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej może nastąpić jedynie, gdy strona jest zobowiązana do ich świadczenia, czy to przez orzeczony wyrok, czy też przez zawartą ugodę sądową lub umowę. Dziadków zasadniczo nie obciąża obowiązek alimentacyjny wobec wnuka mającego rodziców zobowiązanych do jego utrzymania. Dlatego J. K. nie ma obowiązku łożyć na utrzymanie. Uwzględnienie umowy z dnia 21 listopada 2006 r. o dobrowolne alimenty stanowiłoby obejście prawa i prowadziłoby do korzystania ze środków z pomocy społecznej, które nie przysługują stronie skarżącej. 6. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku wniosła B. K.-S. domagając się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że kwota alimentów ustalona umową cywilnoprawną z dnia 21 listopada 2006 r. nie podlega odliczeniu od dochodu osiągniętego przez skarżącą tylko z tego powodu, że umowa ta nie została potwierdzona przez właściwy sąd rodzinny. Brak takiego odliczenia miał bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dochodu strony, a w konsekwencji - skutkował odmową przyznania pomocy na zakup żywności w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie motywował przekroczeniem kryterium dochodowego określonego w art.5 ust.1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dochód skarżącej ustalony został w trakcie przeprowadzonego przez pracowników socjalnych wywiadu, w oparciu o przedstawioną dokumentację jak i oświadczenia B. K.-S., przy uwzględnieniu wysokości wypłaconego świadczenia emerytalnego. Przy ustalaniu wielkości dochodu nie uwzględniono do odliczenia wypłaconych przez skarżącą z emerytury jej podopiecznego na rzecz jej syna świadczeń alimentacyjnych, do których zobligowała się dobrowolnie działając w imieniu J. K. w umowie cywilnoprawnej z dnia 21 listopada 2006 r. Sąd uznał, iż przedmiotowe świadczenia nie mogą podlegać odliczeniu od osiągniętego dochodu, bowiem obowiązek alimentacyjny nie został stwierdzony wyrokiem sądu bądź umową potwierdzoną przez sąd (ugoda sądowa) i w związku z tym nie mają one charakteru świadczeń alimentacyjnych. Ponadto Sąd stwierdził, iż J. K. jako dziadek alimentowanego jest z tego obowiązku, co do zasady, zwolniony z uwagi na fakt posiadania przez alimentowanego bliższych krewnych zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem skarżącej takie rozumienie zapisów ustawy w powiązaniu z odpowiednimi zapisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami kodeksu cywilnego jest błędne. Taka interpretacja prowadzi do stanowiska, iż osoby uprawnione do alimentacji nie mogą w oparciu o zasadę swobody zawierania umów (art.2531 kc) dobrowolnie zawierać ze zobowiązanymi umów o alimentację, co naruszałoby zasady współżycia społecznego. Gdy dla czynności prawnej zastrzeżona jest inna forma szczególna to jej niezachowania skutkuje zastosowaniem sankcji nieważności (art.13 Kodeksu cywilnego). Jednakże takie wnioskowanie jest prawidłowe o ile formę szczególną dla danej czynności zastrzega ustawa. Ani kodeks rodzinny i opiekuńczy, ani ustawa o pomocy społecznej nie ustalają dla umowy alimentacyjnej wymogu zawarcia przed właściwym sądem rodzinnym. Dodatkowo skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż w przypadku posiadania przez alimentowanego rodziców, którzy są w pierwszej kolejności zobowiązani do alimentacji nie może być stwierdzony obowiązek alimentacji J. K. na rzecz wnuka. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca przytoczyła treść art.132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdzie określono sytuację, kiedy powstaje obowiązek alimentacji w dalszej kolejności. Wśród tych sytuacji wymienia się okoliczność, gdy osoba zobowiązana do alimentacji w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas środków potrzebnych uprawnionemu jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z powodu opisanej wyżej interpretacji prawa ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie sprawdził czy w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka uzasadniająca obowiązek J. K. alimentowania wnuka. W związku z powyższym skarżąca uznała, że wniosek o uchylenie wyroku WSA w Lublinie jest w pełni uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: I. Skarga kasacyjna B. K.-S. zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego (tj. art.8 ust.3 ustawy) poprzez uznanie, że kwota alimentów ustalona umową cywilnoprawną niepotwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny nie podlega odliczeniu od dochodu osiągniętego przez Skarżącą, co miało bezpośredni wpływ na ustaloną wysokość dochodu, od której przysługuje prawo do otrzymania pomocy na zakup żywności w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Sąd uznaje, że takie sformułowanie zarzutu i jego uzasadnienie, spełnia wymogi art.174 pkt 1 w związku z art.176 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi. II. Zdaniem Sądu I instancji alimenty mogą być odliczone od dochodu dla celów określenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej pod warunkiem, że obowiązek świadczenia alimentacyjnego został ustalony przez orzeczony wyrok, czy też przez zawartą ugodę sądową lub umowę. Nie można natomiast pomniejszyć dochodu o świadczenia określone "umową o dobrowolne alimenty" zawartą pomiędzy skarżącą a jej synem. Uwzględnienie tej umowa prowadziłoby do obejścia prawa i korzystania ze środków, które nie przysługują stronie skarżącej. Taka klasyfikacja umów dla celów stosowania art.8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie ma oparcia w tym przepisie, mówiącym o "alimentach świadczonych na rzecz innych osób". Podobny pogląd został już wcześniej wyrażony przez NSA: "Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i w następstwie dochodzenia ich przed sądem. Uprawniony i zobowiązany do alimentacji mogą w szczególności ustalić rodzaj i zakres świadczenia w umowie zawartej na zasadach ogólnych, w ugodzie zawartej przed mediatorem w toku posiedzenia pojednawczego (art.184 k.p.c.), wreszcie w trybie procesowym przed sądem. Art.8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej również nie określa (nawet dla celów dowodowych), w jakiej formie mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przez umowę o alimenty należy rozumieć umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny należy uznać za błędne. Jest oczywistym, że w sytuacji, kiedy strona powołuje się na umowę zawartą na zasadach ogólnych o alimenty, zarówno organy administracyjne jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd muszą rozważyć, czy umowa ta mimo swej nazwy dotyczy świadczeń alimentacyjnych czy też odzwierciedla inne świadczenia, nie można jednak stronie stawić warunków nieprzewidzianych przepisami prawa." (wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 1195/07). III. Alimenty są uregulowane przez kodeks rodzinny i opiekuńczy. Rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. (art.133. § 1. k.r.o.). Zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. (art.135. § 1. k.r.o.). Odmienne, niż przyjmowane uprzednio przez Sąd I instancji rozumienie "alimentów" wymaga ponownej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a być może - jego uzupełnienia. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji przyjmowały wspomniane nieprawidłowe rozumienie alimentów, co spowodowało, że nie został przez Sąd oceniony zakres postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się oczywiście na temat kognicji sądu opiekuńczego, a jedynie podkreśla, że zawężenie w interpretacji Sądu I instancji pojęcia "alimentów" nie jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza też, czy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd I instancji podzieli stanowisko organów administracyjnych, że B. K.-S. nie przysługuje prawo do zasiłku okresowego. Nie da się w szczególności wykluczyć, że sporna umowa powinna być oceniona jako umowa darowizny. W ponownym postępowaniu sądowoadministracyjnym I. instancji konieczne też będzie bardziej wyraźne akcentowanie charakteru udziału B. K.-S. w sprawie administracyjnej, w postępowaniu administracyjnym, a następnie - w postępowaniu sądowym. Konieczne jest wyraźne odróżnienie działań tej osoby we własnym imieniu od tych czynności, gdy reprezentuje ona swego ojca jako jego opiekun i sama nie jest stroną. IV. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art.185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).