I OSK 1406/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Andrzej Jurkiewicz NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 935/05 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza celnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 935/05 oddalił skargę W. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z [...], nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza celnego. W uzasadnieniu Sąd uznał, że podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. l ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym, jest stosownie do art. 19 powołanej ustawy, uzyskanie zgody zainteresowanego na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości w przypadku kobiety w ciąży i funkcjonariusza celnego sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem do lat 14. W przypadku, gdy nie mamy do czynienia z przeniesieniem funkcjonariusza spełniającego kryteria z art. 19 ustawy o Służbie Celnej, jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza celnego określonych w art. 18 tej ustawy jest zaistnienie ważnych względów służbowych. W rozpatrywanej sprawie organ wykazał istnienie ważnych względów służbowych, jakimi były zmiany strukturalne i etatowe, w wyniku których nastąpiło rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego w Izbie Celnej, w której pełnił dotychczas służbę W. K.. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały również naruszone przepisy Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Należy, bowiem wskazać, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykazał, że podlega wyłączeniu z alokacji na podstawie pkt 2 części 11 powołanego Protokołu. Orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności M. K. ustalające znaczny stopień niepełnosprawności i potwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki wydane zostało 28 czerwca 2005 r., a więc już po wydaniu ostatecznej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że w orzeczeniu tym podano, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 2 maja 2005 r., a co za tym idzie załączone przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia jego matki sprzed tej daty, nie mogły stanowić dowodu, że była ona osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej opieki wcześniej. Skoro, więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji M. K., nie była osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającą opieki, to tym samym jej syn nie był osobą podlegającą wyłączeniu z alokacji stosownie do pkt 2 części II Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów trybu alokacji kadr w Służbie Celnej z dnia 30 września 2003 r. Na marginesie Sąd stwierdził, że nie ma związku z przedmiotową sprawą powoływana w skardze decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] uchylająca na podstawie art. 154 § l i § 2 kpa decyzję z dnia [...] nr [...] o przeniesieniu skarżącego od dnia 16 sierpnia 2004 r. do 22 grudnia 2004 r. z Izby Celnej w [...] do pełnienia służby w Izbie Celnej [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. K. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1 - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – poprzez oddalenie skargi pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności zaświadczenia lekarskiego z 29 lipca 2004 r., stwierdzającego że matka skarżącego jest w stanie zdrowia wymagającym stałej nad nią opieki; 2 – art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnych, przejawiającego się w pominięciu istotnego dowodu (zaświadczenia wskazanego w pkt 1), przez co nie stwierdzono, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie podniósł, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniu Sądu I instancji – istniał dowód, wykazujący stan zdrowia matki skarżącego oraz konieczności sprawowania nad nią opieki. Pominięcie tego dowodu świadczy o niewyjaśnieni stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to uzasadnia twierdzenie naruszenia przez Sąd przepisów wymienionych w petitum skargi. Nadto, stwierdzenie przez Sąd, że powołana w skardze decyzja Szefa Służby Celnej z [...], w uzasadnieniu której organ przyznał, że samodzielne funkcjonowanie matki skarżącego wydaje się niemożliwe z powodu możliwego zagrożenia życia (także innych osób) jest bezpodstawne i bez żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (sporządzoną przez radcę prawnego J. A. K. Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zauważył, iż wszystkie zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczą materiału dowodowego na okoliczność wyłączenia Skarżącego z procesu alokacji, z powołaniem się na treść postanowień, zawartych w pkt 2 części II przytoczonego wyżej protokołu, które to postanowienia nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego - zarzut wadliwego wykonania kontroli przez Sąd I instancji w zakresie naruszenia przez Szefa Służby Celnej wskazanych przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego oraz zarzut niewzięcia przez Sad całości materiału dowodowego - w świetle art. l § 2 - Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest bezzasadny. Stosownie bowiem do dyspozycji art. l § 2 - Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego powszechnie prawa oraz trafności ich wykładni Podstawą prawną przeniesienia skarżącego, mogły być i faktycznie w tej sprawie były, wyłącznie przepisy rangi ustawowej w postaci art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Jak już powyżej podano, prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów zbadał Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia stwierdzając, iż przesłanka wymagana tym przepisem w postaci "ważnych względów służbowych" została wykazana przez Szefa Służby Celnej. Jednakże w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przedmiotem swojego badania, poza wskazanymi przepisami ustawy, uczynił także postanowienia społecznej umowy, jakim był Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Postanowienia te zaś nie mają zaś charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zatem Sąd I Instancji w badaniu przedmiotowej sprawy wyszedł poza zakres określony art. l § 2 - Prawa o ustroju sądów administracyjnych, przy czym nie miało to żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. A zatem zarzuty skargi kasacyjnej, jako odnoszące się do materii, spoza dopuszczalnego przepisami zakresu badania Sądu nie mogą być uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, choć podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest całkowicie chybiony, ponieważ przepis ten jest adresowany do naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc nie mógł zostać naruszony przez Sąd administracyjny I instancji. Pozostałe zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej (art. l § 2 - Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce w 1980 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych najmniejszych wątpliwości nie budziła kwestia, że pod pojęciem prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi – Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wynika z tego oczywisty wniosek, że sądy administracyjne uprawnione są do kontrolowania zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w tych aktach normatywnych. Zatem wywody Sądu I instancji co do zgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. były absolutnie zbędne. Niemniej jednak uchybienie to nie miało najmniejszego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony, ponieważ obowiązujące przepisy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) przewidują zwrot niezbędnych kosztów postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 205 p.p.s.a. Organ administracji nie przedstawił Sądowi zestawu kosztów, jakie poniósł w postępowaniu kasacyjnym, a ponieważ był reprezentowany w tym postępowaniu przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, to nie przysługiwało mu wynagrodzenie ryczałtowe, gdyż to przysługuje jedynie w wypadku reprezentowania strony przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego albo rzecznika patentowego. Stosownie zaś do § 14 ust. 2 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, zm. Dz. U. 2003 r., nr 97, poz. 888) zryczałtowane wynagrodzenie dla radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie przysługuje – por. wyr. NSA z 16.03.2005 r., OSK 1294/04, niepubl.