I OSK 1406/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 672/13 w sprawie ze skargi W.K. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz kuratora spadku po zmarłym W.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 672/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Wojewody Lubelskiego, w pkt I. zobowiązał Wojewodę Lubelskiego do załatwienia wniosku W. K. z dnia 29 września 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia, że majątek "Dobra Ziemskie P." nie był objęty przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Lubelskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku we wniosku z dnia 29 września 2005 r. M. K. domagał się stwierdzenia, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej rozporządzenie z 1945), że nieruchomość ziemska pod nazwą "Dobra Ziemskie P." o ogólnej powierzchni 61 ha, stanowiąca byłą własność ojca wnioskodawcy − Leona K., nie podlegała przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dniu 19 stycznia 2010 r. następcy prawni M. K. − W. K., A. V. i E. T. złożyli zażalenie na bezczynność Wojewody Lubelskiego, które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. uznał za nieuzasadnione. Jak wynika dalej z motywów wyroku sądu wojewódzkiego decyzją z dnia 18 maja 2010 r. Wojewoda Lubelski, powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, według którego powołany we wniosku § 5 rozporządzenia nie obowiązuje, postępowanie w sprawie umorzył. Następnie decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcie Wojewody utrzymał w mocy. Z kolei orzekający w tej sprawie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2011 r., IV SA/Wa 1836/10 uchylił zarówno decyzję Ministra jak i decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 maja 2010 r. Sąd ten wskazał, że według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10, § 5 rozporządzenia z 1945 może stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dniu 4 maja 2011 r. akta wpłynęły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, natomiast 23 maja 2011r. do Wojewody Lubelskiego. Natomiast 26 sierpnia 2011 r. Wojewoda zawiadomił strony o ponownym wszczęciu na wniosek W. K., A.V. i E.T. postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 12 sierpnia 2013 r. W. K., jeden ze spadkobierców M. K. złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę, które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 13 września 2013 r. uznał za nieuzasadnione. W tej sytuacji W. K. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego. W uzasadnieniu podano, że według art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej − nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji merytorycznej pomimo, że od przekazania mu akt sprawy w celu ponownego wydania decyzji upłynęło już ponad dwa lata. Wprawdzie w postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2013 r. wskazano, że przyczyną przewlekłości postępowania jest duży obszar, którego dotyczy postępowanie obejmujący około 60 ha oraz wielość stron postępowania − około 5 tys. osób, to zdaniem skarżącego przyczyny te jednak nie legitymują organu do prowadzenia postępowania z przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy wskazanym jednoznacznie w art. 35 § 3 K.p.a. Skarżący zauważył, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. Wojewoda Lubelski zawiadomił o ponownym wszczęciu postępowania w tej sprawie, a zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. poinformował strony o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczonym na dzień 31 lipca 2013 r. Także ten termin nie został jednak dochowany. Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski opisał podejmowane w sprawie czynności i podał, że postępowanie wydłuża się z powodu dużej liczby osób posiadających interes prawny w tym postępowaniu (4297). Z powodu konieczności zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. wyznaczono termin załatwienia wniosku do dnia 30 grudnia 2013 r. W dniu 11 września 2013 r. rozpoczęto doręczanie zawiadomień o zakończeniu postępowania dowodowego, jednak do 18 października 2013 r. doręczono ich jedynie 1530. Ustalono przy tym, że około 70 właścicieli nieruchomości położonych na terenie majątku "P." zmarło, dlatego w celu ustalenia ich następców prawnych wystąpiono do urzędów stanu cywilnego o wydanie odpisów aktów zgonu. W ocenie organu powyższe okoliczności oraz fakt nie uwzględnienia zażalenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przemawiają za bezzasadnością skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013 r. skargę w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania wyłączono do odrębnego postępowania. W motywach wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność zdaniem WSA w Lublinie uzasadnionym winno być stwierdzenie o ograniczeniu stron tego postępowania wyłącznie do byłych właścicieli nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobierców. Tylko bowiem tych osób dotyczą skutki prawne decyzji. Inne podmioty niż wnioskodawcy, dysponujący zarówno tytułem prawnorzeczowym jak i obligacyjnym do gruntów lub budynków znajdujących się na tej nieruchomości nie są adresatami wspomnianego przepisu. W ocenie sądu I instancji z powyższych względów skutku bezczynności nie mogą usuwać kolejne zawiadomienie o wyznaczeniu innego terminy rozpoznania sprawy, tym bardziej, że przy tak ustalonej liczbie stron postępowania wyznaczenie ostatecznej daty wydaje się niemożliwe. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika − Wojewoda Lubelski zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie: 1. art. 149 § 1 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na: przyjęciu, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność Wojewody Lubelskiego; wyznaczeniu Wojewodzie Lubelskiemu 14-dniowego terminu, liczonego od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na załatwienie wniosku spadkobierców Leona K.; "art. 145 § 1 lit. c" Ppsa, w związku z: art. 28 K.p.a., poprzez błędną interpretację pojęcia "strony", sprowadzającą się do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zakreślonym przepisami § 5 rozporządzenia z 1945, przymiot strony przysługuje jedynie wnioskodawcy, art. 61 § 4 i art. 12 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Lubelski dokonał zawiadomienia o toczącym się postępowaniu osób nie będących stronami w przedmiotowym postępowaniu, co naruszyło zasadę szybkiego i wnikliwego działania. Podnosząc powyższe zarzuty, organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w skarżonym wyroku jest nietrafne, a Wojewoda Lubelski realizując zasadę wyrażaną w przepisach art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania i poinformował je o jego prowadzeniu. Realizując natomiast zasadę wyrażoną w przepisach art. 12 K.p.a. organ działał na tyle szybko i wnikliwie, na ile pozwalają okoliczności tej konkretnej sprawy. W odpowiedzi W. K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W ocenie strony nie można była zaaprobować sytuacji, w której zasadą działania organu odwoławczego staje się praktyka polegająca na nierozpatrywaniu spraw w podstawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia wpływu odwołania, przetrzymywania spraw bez nadawania im dalszego biegu, a także informowania strony, po odczekaniu do końca ustawowego terminu, o niemożności rozpoznania sprawy z uwagi na przeszkody zależne od organu, znane już w dacie wpływu odwołania. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 2929/14 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika skarżącego, zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na śmierć skarżącego W. K.. Następnie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w związku z ustanowieniem kuratora spadku po zmarłym skarżącym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji. Z przepisu art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 Ppsa wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 Ppsa), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, z tego względu powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Trafnie przy tym w orzecznictwie podkreśla się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1591/10, LEX nr 1151939). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie wskazuje precyzyjnie, na którą z podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 Ppsa strona powołuje się, sposób skonstruowania zarzutów pkt 1 skargi kasacyjnej poprzez odwołanie się do "błędnej wykładni" wskazywałby na posłużenie się w tym zakresie przepisem art. 174 pkt 1 Ppsa. Rzecz jednak w tym, że przywołany w tej części skargi przepis nie ma charakteru prawa materialnego, a procesowy, stanowiący podstawę działania sądu administracyjnego, który uznał skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnioną. W judykaturze trafnie wskazuje się zatem, że tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego typu przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym − jej zdaniem − sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności (przewlekłości) organu, to nie można sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r., II OSK 225/15, LEX nr 1929874). Stosownie do art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez WSA w Lublinie) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołany w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 149 § 1 Ppsa ma charakter wynikowy, jego naruszenie będzie zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 Ppsa jednak nie powołano. Ta okoliczność czyni skargę kasacyjną w tej części nietrafną. Gdy idzie o podstawę kasacyjną przywołaną w pkt 2 skargi kasacyjnej, to zarzuty w tym zakresie są skonstruowane całkowicie wadliwie, uniemożliwiając Sądowi kontrolę przywołanych w nim dalej norm dopełnienia. Rzecz w tym, że jako przepis, któremu miał uchybić WSA w Lublinie wskazano w skardze kasacyjnej "art. 145 § 1 lit. c" Ppsa. Takiego przepisu cyt. ustawa nie zawiera, nie mógł go zatem naruszyć sąd wojewódzki. Nawet przyjęcie, że autor skargi kasacyjnej popełnił oczywistą omyłkę i chodziło mu o przepis "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa", to cyt. przepis stanowi przesłankę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest decyzja lub postanowienie. W sprawie II SAB/Lu 672/13 przedmiotem skargi nie była decyzja lub postanowienie, zatem również i ten przepis nie był stosowany przez sąd pierwszej instancji, w konsekwencji nie mógł zostać on naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może zatem zbadać zasadności przedstawionych w taki sposób zarzutów naruszenia norm dopełnienia, co z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny. Obowiązek powierzenia sporządzenia skargi kasacyjnej co do reguły podmiotom profesjonalnie wykonującym usługi prawne, obwarowany zatem tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, powiązany powinien być z działaniem rzetelnym i profesjonalnym pełnomocnika. Wskazanie w skardze kasacyjnej nieistniejącego przepisu w obowiązującym akcie prawnym powoduje, że nie spełnia ona wymogów przewidzianych w art. 176 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04, LEX nr 165775). Z powyższych względów skarga kasacyjna Wojewody Lubelskiego, jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.