I OSK 1421/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 956/10 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 956/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, skierował E. M. do Dziennego Domu Pomocy Społecznej w Gdyni przy ul. [...] na okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., zwalniając go jednocześnie z poniesionych kosztów wyżywienia w kwocie 269 zł. Powyższa decyzja została doręczona E. M. w dniu [...] stycznia 2010 r., od której w dniu [...] marca 2010 r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Podniósł, że pod koniec stycznia oraz w lutym 2010 r. chorował, na dowód czego przedłożył kserokopie dokumentów wizyt u lekarza, który kierował go specjalistów. Nie mógł dochować terminu do złożenia odwołania, gdyż ze względu na wizyty u lekarzy specjalistów, nie był, jak to określił, "w stanie logicznie myśleć". W uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności nie sposób przyjąć braku winy skarżącego E. M. w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i wymaga pozostania przez osobę chorą w domu, która jednocześnie nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. W związku z tym kierowanie chorego na badania do lekarzy specjalistów nie wystarcza do przyjęcia braku winy strony w uchybieniu terminu. Nie jest to bowiem równoznaczne z całkowitą niemożnością dokonania czynności procesowej (w rachubę wchodziło np. nadanie pisma drogą pocztową). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. M., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniósł o uchylenie tego postanowienia i przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. została doręczona E. M. w dniu [...] stycznia 2010 r., tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] lutego 2010 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] lutego 2010 r. skarżący E. M. złożył osobiście pismo, podnosząc w nim, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., dotycząca odpłatności za wyżywienie, jest bezzasadna i z mocy prawa nieważna. Przyjąć zatem należy, że wniósł on odwołanie od tej decyzji, przekraczając o jeden dzień ustawowy termin do jego złożenia. Następnie, w dniu [...] marca 2010 r. skarżący złożył kolejne pismo (datowane na dzień [...] marca 2010 r.) zatytułowane "zażalenie" na wydaną w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję, dotyczącą odpłatności za wyżywienie, w którym zarzucił m.in. brak rzetelnej oceny i wywiadu oraz wskazał na podobne okoliczności, jak we wcześniejszym odwołaniu złożonym w dniu [...] lutego 2010 r. W piśmie tym, zawarty został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazanej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., gdyż pod koniec stycznia 2010 r. i w lutym 2010 r. skarżący chorował. Na potwierdzenie powyższego załączył kserokopie dokumentów lekarskich, w tym zaświadczenia od lekarza, który kierował go do lekarzy specjalistów. Pomimo że pisma te dotyczyły tej samej decyzji, organ potraktował je odrębnie i zarejestrował pod sygnaturami: nr [...] oraz nr [...]. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu [...] października 2010 r. wydało dwa postanowienie o nr [...] zaskarżone w niniejszej sprawie oraz postanowienie nr [...], w którym Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania - zaskarżone w sprawie sygn. akt II SA/Gd 957/10. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ orzekający powinien przyjąć, że skarżący złożył odwołanie już w dniu [...] lutego 2010 r., przekraczając ustawowy termin do jego wniesienia. Natomiast kolejne jego pismo z dnia [...] marca 2010 r., zawierające wniosek o przywrócenie terminu mógł potraktować i rozpatrzyć jako wniosek o przywrócenie terminu w odniesieniu do odwołania złożonego w dniu [...] lutego 2010 r. W przypadku zaś powzięcia wątpliwości co do dalszego toku czynności, organ powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie i sprecyzowanie charakteru złożonych przez niego pism, a zwłaszcza zawartych w nich żądań, czego nie uczynił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 K.p.a. Poza tym Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Między innymi organ - wbrew dyspozycji art. 77 § 1 K.p.a. - nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności, na które skarżący powoływał się we wniosku o przywrócenie terminu, załączając dokumenty lekarskie, dotyczące okresu stycznia i lutego 2010 r. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 9 K.p.a. przez brak wykazania wpływu ewentualnych naruszeń na sposób załatwienia sprawy, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszeń prawa pozbawionych wpływu na sposób załatwienia sprawy; - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, jakich istotnych okoliczności organ nie ustalił oraz przez niezrozumiałe w świetle art. 59 K.p.a. dyspozycje co do dalszego przebiegu postępowania w zakresie formy w jakiej organ winien orzekać, co doprowadzić może do wątpliwości na etapie wykonania wyroku; - art. 1 § 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a. przez przekroczenie granic kontroli sądowej, wyrażające się w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji merytorycznej oceny przedstawionych przez stronę okoliczności, co doprowadziło do bezpodstawnego zanegowania oceny organu odnośnie do prawdopodobieństwa braku winy strony w uchybieniu terminu. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Zgodne z art. 58 K.p.a. "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne." Z powyższego artykułu wynika, ze organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Wszystkie te przesłanki powinny być zbadane przez organ, brak zaś wyczerpujących ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ustalenia w tym zakresie są niepełne. Przede wszystkim organ powinien sprawdzić, czy podanie zawierające żądanie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej zostało wniesione w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o jego przywrócenie, a w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w mniemaniu zainteresowanego ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku. Termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu nie może natomiast być przywrócony (art. 58 § 3 K.p.a.), a rozpoznanie wniosku wniesionego po upływie siedmiodniowego terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpoznając wniosek skarżącego, nie ustaliło daty ustania przyczyny w uchybieniu terminu do złożenia odwołania oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o przywrócenie terminu. W zaskarżonym postanowieniu oceniło jedynie, że skarżący uchybił terminowi z własnej winy i w tym zakresie popełniło błąd, bowiem nie oceniło w sposób miarodajny przedłożonych przez skarżącego dokumentów w świetle jego twierdzeń, co do przyczyn uchybienia terminowi (art. 80 K.p.a.). Poza tym, rozpoznając wniosek nie wzięło pod uwagę też innych istotnych okoliczności, a mianowicie, że odwołanie skarżący złożył już w dniu [...] lutego 2010 r., a pismo zatytułowane, jako "zażalenie", w którym zawarty był wniosek o przywrócenie terminu, było jedynie uzupełnieniem tej czynności procesowej. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo postąpił uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy natomiast podzielić zarzut co do wadliwej wytycznej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ obowiązany jest wydać decyzję, jest to oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji, naruszający art. 59 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., gdyż organ w omawianej sytuacji powinien wydać postanowienie. Natomiast nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a występujące w tym zakresie wątpliwości wskazane w skardze kasacyjnej zostały wyjaśnione wyżej. Co się tyczy naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a., to podkreślić trzeba, że nie jest on przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Chodzi bowiem o to, że przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.