I OSK 1427/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 139/13 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 6 listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz J.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 139/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 6 listopada 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 29 marca 2012 r. J.K. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr ABW z wnioskiem o wydanie na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 ze zm.), zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w latach 1995 - 2012 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Staży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz.67 ze zm.). Dyrektor Biura Kadr ABW wydał J.K. w dniu 20 czerwca 2012 r. zaświadczenie nr [..]o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia, tj. za okres od dnia 30 czerwca 1999 r. do dnia 22 listopada 2000 r. oraz zaświadczenie nr [..]o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. za okresy: od dnia 1 grudnia 1995 r. do dnia 29 czerwca 1999 r., od dnia 20 stycznia 2004 r. do dnia 17 kwietnia 2008 r., od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. oraz od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 29 czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2012 r. organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści za okresy: od dnia 23 listopada 2000 r. do dnia 19 stycznia 2004 r., od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. Od powyższego postanowienia strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 20 lipca 2012 r. o odmowie wydania J.K. zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, co uzasadnia podwyższenie podstawy wymiaru emerytury, w okresach od dnia 23 listopada 2000 r. do dnia 19 stycznia 2004 r., od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż okres od dnia 23 listopada 2000 r. do dnia 19 stycznia 2004 r. dotyczy pełnienia przez zainteresowanego służby w Centralnym Ośrodku Szkolenia ABW. W Centralnym Ośrodku Szkolenia ABW, jak i w Departamencie Wsparcia Operacyjno-Technicznego ABW brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, rejestrów czy kartotek, które potwierdzałyby pełnienie przez J.K. służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W tym miejscu zauważyć należy, że Centralny Ośrodek Szkolenia ABW był i jest jednostką dydaktyczną, do której zadań należy organizacja i prowadzenie szkoleń. Skoro jednostka, w której skarżący pełnił służbę w okresie od 23 listopada 2000 r. do 19 stycznia 2004 r., nie posiada i nigdy nie posiadała w swoim regulaminie organizacyjnym wykonywania czynności operacyjno - rozpoznawczych lub też dochodzeniowo - śledczych, zatem nie ma możliwości realizacji takich zadań przez funkcjonariusza pełniącego służbę w jej strukturach, a co za tym idzie niezasadne jest kwestionowanie przez stronę rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Odnośnie okresów służby od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. organ stwierdził, że zarówno w aktach osobowych J.K., jak i we wszelkich innych znajdujących się w posiadaniu organu dokumentach, ewidencjach i rejestrach nie znaleziono informacji, które potwierdzałyby, iż wyżej wymieniony we wskazanym okresie podejmował co najmniej sześć razy w roku czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia. Ustosunkowując się do wniosku dowodowego J.K. w postaci oświadczeń innych funkcjonariuszy o wykonywaniu określonych czynności, organ wskazał, iż oświadczenia te nie wskazywały miejsca, gdzie informacje lub dokumenty o takich czynnościach mogą się znajdować ani nie przytaczały konkretnych przykładów zdarzeń, z którymi wiązałoby się ewentualne zagrożenie życia lub zdrowia ww. a zatem nie mogły stanowić podstawy do dalszych ustaleń dowodowych w powyższej materii. Nadto organ podkreślił, iż prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, w trybie art. 218 Kpa nie może uwzględniać jako dowodu oświadczeń byłych współpracowników J.K., gdyż niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – to jest naruszenia art. 7 w związku z art. 218 § 1 i 2 Kpa oraz naruszenia art. 219 w zw. z art. 124 § 2 Kpa organ wskazał, iż swoje rozstrzygniecie wydał w oparciu o posiadany materiał dowodowy, znajdujący się w aktach osobowych skarżącego oraz w oparciu o materiał dowodowy zawarty w dokumentach organu. Natomiast niniejsze postępowanie nie służy uzupełnianiu tak zgromadzonego materiału ale ma ono na celu wydanie zaświadczenia określonej treści w oparciu o dotychczas posiadany materiał dowodowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem poprzedzającym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 Kpa poprzez przedwczesne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego potwierdzenia pełnienia służby w szczególnych warunkach w zakresie okresów od dnia 18 kwietnia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r. i od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r., podczas gdy postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 2) art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i 2 Kpa poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący w toku postępowania wyjaśniającego wszystkich istotnych okoliczności sprawy i tym samym nie dokonania żadnych konkretnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby skarżącego, a ograniczenie swojej analizy ogólnie jedynie do akt osobowych i bliżej nieokreślonych dokumentów, przy całkowitym pominięciu dowodu z oświadczeń funkcjonariuszy współpracujących ze skarżącym; 3) § 4 pkt. 1 rozporządzenia poprzez nieprzyjęcie przez organ rocznego rozliczenia okresów służby w zakresie ilości podjętych przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych, co spowodowało niezaliczenie całego roku służby tj. od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. jako służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu rozporządzenia, w sytuacji kiedy organ potwierdził zaświadczeniem okresy od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 17 kwietnia 2008 r. oraz od dnia 1 listopada do dnia 31 grudnia 2008 r.; 4) art. 219 w zw. z art. 124 § 2 Kpa poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści bez precyzyjnego wskazania przez organ w jego uzasadnieniu jakie konkretnie dokumenty zostały poddane badaniu i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wymienienia akt osobowych; 5) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niespełniającego wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przez wskazany przepis, w tym, w zakresie przedstawienia stanu faktycznego, powołania i omówienia dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zaświadczenie wydawane w trybie przepisów art. 217 i art. 218 Kpa nie jest oświadczeniem woli organu, ale zaświadczeniem potwierdzającym istnienie określonego faktu na podstawie posiadanych przez ten organ danych. Wydawane w trybie przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego – zgodnie z art. 76 Kpa - musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania danego organu, a więc musi to być organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo. Nadto, zaświadczenie może dotyczyć jedynie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 pkt 1 i 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 218 § 1 Kpa: w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, czyli w przypadkach, w których dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego – a tak właśnie jest w niniejszej sprawie - organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zatem nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie Sąd I instancji wskazał, że taki sposób procedowania wynika ze specyfiki uregulowania przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydane w tym trybie zaświadczenia czy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści nie mają mocy res iudicata, co znaczy, iż mogą być zmienione w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy organ wejdzie w posiadanie dokumentów lub innych danych umożliwiających potwierdzenie danej okoliczności. Organ rozstrzyga konkretny wniosek zainteresowanego o wydanie zaświadczenia w oparciu o posiadany materiał, co wcale nie znaczy, iż organ rozpatrując ten wniosek w innym okresie czasu może załatwić sprawę w inny sposób, chociażby z tej przyczyny, iż zmianie ulegnie materiał umożliwiający wydanie zaświadczenia. Dlatego wcześniejsze wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w trybie art. 219 Kpa nie stanowi przeszkody do wydania zainteresowanemu danego zaświadczenia na skutek później złożonego wniosku, gdy materiał dowodowy to umożliwia. Zasada ta wynika z istoty zaświadczenia. Po drugie analizując treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Staży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz.67 ze zm.) oraz treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 ze zm.) Sąd I instancji wskazał, iż rzeczone zaświadczenie dotyczy nie pełnienia przez funkcjonariusza służby, czy wykonywania przez niego czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, ale służby lub wykonywana, czynności, które cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza. Następnie Sąd wyjaśnił, że zarzuty skargi dotyczą bardziej zasad postępowania cywilnego w zakresie powództwa o ustalenie, niż postępowania administracyjnego o wydanie zaświadczenia. Procedowanie w sprawach z powództwa o ustalenie dotyczy określenia, poprzez analizę przedstawionych przez powoda powodów (i przeciwdowodów pozwanego) danego stanu. W postępowaniu administracyjnym o wydanie zaświadczenia, całe procedowanie sprowadza się jedynie do analizy materiału będącego w posiadaniu organu. Dlatego organ nie może odnosić się do dowodów wskazywanych przez stronę, ale opiera się wyłącznie na posiadanym materiale dowodowym, zatem uwagi i wnioski zainteresowanego mogą odnosić się jedynie do tego materiału dowodowego, a nie do materiału, który miałby powstać w wyniku uwzględnienia wniosków dowodowych zainteresowanego. Z tych względów zarzuty skargi od pkt 1 do 3 Sąd uznał za chybione. Zauważył przy tym, iż inicjatywa dowodowa zainteresowanego może doprowadzić do powstania nowego, dotychczas nieznanego dowodu, ale dzieje się to poza postępowaniem o wydanie zaświadczenia, w drodze gromadzenia materiału w aktach osobowych zainteresowanego. Należy wyraźnie rozgraniczyć te postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, zarzut 3 skargi jest nadto chybiony z tej przyczyny, gdyż przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej wyraźnie wskazuje okresy charakterystyczne dla częstotliwości wystąpienia w służbie funkcjonariusza określonych zdarzeń, implikujących uznanie pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższanie emerytury. W ocenie Sądu I instancji, chybiony były także zarzuty 4 i 5 skargi. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ wskazał na materiał, na którym oparł swoje twierdzenia i dał temu wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na ostateczne postanowienie mimo naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na nieprzeprowadzeniu w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego i tym samym niezebraniu i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego znajdującego się w dyspozycji organu, dokonując ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego jedynie w oparciu o akta osobowe i nieokreślone dokumenty będące w dyspozycji organu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 219 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie mimo naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazanych przepisów postępowania administracyjnego polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści bez wskazania w jego uzasadnieniu jakie ewidencje, rejestry, kartoteki oraz dokumenty zostały poddane przez organ badaniu w toku postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się w tym względzie do wskazania akt osobowych skarżącego oraz "innych dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu"; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, w szczególności w zakresie odniesienia się do zarzutów skargi, uniemożliwiający dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734), dalej: rozporządzenia, poprzez przyjęcie interpretacji dokonanej przez organ, że możliwe jest inne niż roczne rozliczenie ilości podjętych przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych, stanowiących podstawę podwyższenia emerytury, i tym samym przyjęcie, że organ prawidłowo nie zaliczył skarżącemu okresu od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., jako służby w szczególnych warunkach, mimo, iż potwierdził w tym czasie okresy miesięczne tj. od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 17 kwietnia 2008 r. oraz od dnia 1 listopada do dnia 31 grudnia 2008 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób podzielić zapatrywania Sądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby zarzuty skargi zawarte w jej pkt 1 i 2 dotyczyły postępowania cywilnego. Wskazane bowiem zarzuty dotyczyły przede wszystkim wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 k.p.a., w tym przeprowadzenia go z naruszeniem zasad określonej w art. 7 k.p.a. art. 77 § 1, 80 k.p.a., które to zasady niewątpliwie maja również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, których to Sąd w rozpoznając niniejszą sprawę, nie dostrzegł. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, iż Sąd odnosząc się do 1 i 2 zarzutu skargi skupił się jedynie na omówieniu dopuszczalności wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przez wnioskodawcę, całkowicie pomijając istotę zarzutów skargi - w postaci wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ z naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. O fakcie przeprowadzenie przedmiotowego postępowania z pogwałceniem zasady prawdy obiektywnej świadczy, wbrew twierdzeniom Sądu, brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, wskazania przez organ konkretnych rejestrów, kartotek czy dokumentów, które w toku postępowania wyjaśniającego zostały poddane analizie i które następnie stały się podstawą ustaleń faktycznych. Nie można bowiem uznać, w ocenie strony skarżącej, iż wskazaniem takim jest powołanie się przez organ na cyt: "wszystkie inne znajdujące się w posiadaniu organu dokumenty". Wskazując z kolei na naruszenie, art. 219 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzono, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie ma bowiem objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawnego. Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego powinno być sporządzone w taki sposób aby mogło zostać poddane kontroli w drodze kontroli instancyjnej przez organ II instancji oraz ewentualnie kontroli sądowej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie strony skarżącej, warunku tego nie spełniają zarówno zaskarżone postanowienie Szefa ABW jak i poprzedzające je postanowienie. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, iż w obu tych rozstrzygnięciach poza zdawkowym wskazaniem na dokumentację będącą w posiadaniu organu, nie określono jakie dokumenty poddano analizie i nie wskazano dokładnie dokumentów będących podstawą wydanego postanowienia. Brak wskazania dokumentów podanych analizie może świadczyć również o naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zwrócić należy bowiem uwagę na to, iż organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody na wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. W rozpatrywanej sprawie organ, nie wskazując dokumentów będących podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, niewątpliwie naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. Wobec powyższego, oddalenie przez Sąd skargi na ostateczne postanowienie Szefa ABW w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, mimo naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 219 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego dokonania przez Sąd w ślad za organem błędnej wykładni przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia wskazano, iż w przepisie tym określone są ramy czasowe dla częstotliwości wystąpienia w służbie funkcjonariusza określonych zdarzeń, implikujących uznanie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, niemniej jednak jak wynika wprost z brzmienia przepisu okresem rozliczeniowym jest okres roczny, a nie miesięczny, który został przyjęty przez organ. Ustawodawca w przywołanym przepisie wprawdzie nie określił wprost czy roczny okres rozliczenia dotyczy roku kalendarzowego, czy też roku służby funkcjonariusza, niemniej jednak niezależnie od tego która z interpretacji zostanie przyjęta, okresem rozliczeniowym jest okres roczny obejmujący 12 miesięcy następujących kolejno po sobie, w którym to organ powinien dokonać rozliczenia ilości czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez funkcjonariusza w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2. W zasadzie wszystkie zarzuty o charakterze procesowym dotyczą oparcia zaskarżonego wyroku na niepełnym materiale dowodowym będącym w dyspozycji organu administracji ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa, art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, art. 218 § 1Kpa ) oraz niewyjasnienia jakie dokumenty zostały poddane analizie ( art. 145 § 1pkt. 1 lit. c Ppsa, art. 219 Kpa, art. 107 § 1 Kpa, art. 126 kpa), co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Nadto w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę. Należy przypomnieć, że przedmiotem sprawy było żądanie przez skarżącego poświadczenia pełnienia przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zgodnie z § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej U Dz. Nr. 86, poz. 734 ze zm ). emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zaskarżonym postanowieniem odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści za okresy: - od dnia 23 listopada 2000r. do dnia 19 stycznia 2004r. - od dnia 18 kwietnia 2008r. do dnia 31 października 2008r. - od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 31 stycznia 2011r. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia odmowa wydania zaświadczenia wynikała z faktu braku dokumentacji wskazującej, że w w/wym okresach skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Odnośnie całego pozostałego objętego wnioskiem okresu służby, skarżący otrzymał zaświadczenie, zgodne z wnioskiem. Analiza akt sprawy wskazuje, że w czasie służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skarżący pełnił służbę w różnych jednostkach organizacyjnych ABW oraz na różnych stanowiskach. W okresach objętych zaskarżonym postanowieniem służył w Wydziale Dydaktycznym Centralnego Ośrodka Szkolenia UOP w Emowie oraz w Departamencie Zabezpieczenia Technicznego ABW ( k. 48 akt administracyjnych ). Brak jest dokumentacji poświadczającej, że w czasie służby w Centralnym Ośrodku Szkolenia UOP, a następnie ABW skarżący podejmował działania o jakich mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. Kwestia ta nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenia w tym zakresie są jednoznaczne, nie nasuwają zastrzeżeń, choćby przy uwzględnieniu charakteru Ośrodka Szkolenia i zadań przez ten Ośrodek realizowanych. Inaczej natomiast należało ocenić ( i w tym zakresie procesowe zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie ) okres służby skarżącego w Departamencie Zabezpieczenia Technicznego ABW. Na podstawie akt sprawy można ustalić, że w Departamencie Zabezpieczenia Technicznego ABW skarżący pełnił służbę nieprzerwanie od dnia 18 kwietnia 2008r. do dnia 31 stycznia 2011r. Z zaświadczenia z dnia 20 czerwca 2012r. złożonego na k. 18 akt administracyjnych wynika, że część okresu służby skarżącego w Departamencie Zabezpieczenia Technicznego ABW ( od dnia 1 listopada 2008r. do dnia 31 grudnia 2009r. ) została uznana za służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Na k. 52 akt administracyjnych znajduje się pismo Departamentu Wsparcia Operacyjno – Technicznego ( wcześniej Departamentu Zabezpieczenia Technicznego ), z którego wynika że brak jest dokumentacji potwierdzającej pełnienie służby przez J.K. w okresie od dnia 18 kwietnia 2008r. do dnia 31 października 2008r. i od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 31 stycznia 2011r. Przywołane dokumenty wywołują poważne wątpliwości co do rzeczywistego stanu sprawy. Skoro skarżący nieprzerwanie w okresie od dnia 18 kwietnia 2008r. do dnia 31 stycznia 2011r. pełnił służbę na tym samym stanowisku, w tym samym Departamencie, to jak możliwe było uznanie przez organ i Sąd I instancji, że w okresie od dnia 1 listopada 2008r. do dnia 31 grudnia 2009r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a w pozostałym czasie służba skarżącego miała inny charakter. W świetle powyższego ta kwestia wymaga wyjaśnienia na podstawie art. 218 § 2 Kpa. Celowe wydaje się ustalenie w oparciu o jakie konkretnie dokumenty wydano zaświadczenie z dnia 20 czerwca 2012r., przeanalizowanie ich treści oraz wyjaśnienie przyczyn dla których służba w tej samej jednostce organizacyjnej ABW i na tym samym stanowisku służbowym , w różnych okresach czasu została potraktowana odmiennie. Braki w tym zakresie uzasadniają zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, także dotyczące naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy. Odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi, jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej jest lakoniczne. Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie w większości rozważań koncentruje się na zagadnieniach ogólnych dotyczących wydawania zaświadczeń, nie jest konkretne i pobieżnie odnosi się do zarzutów skargi, co nie pozwala uznać, że uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Z uwagi na to, iż zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o wątpliwy stan faktyczny sprawy ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesna, tym bardziej że i ten zarzut nawiązuje do wadliwych ustaleń co do przebiegu służby skarżącego w Departamencie Zabezpieczenia Technicznego ABW. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na błędne określenie w skardze kasacyjnej okresów służby skarżącego, których dotyczy zaskarżone postanowienie oraz okresów objętych zaświadczeniem z dnia 20 czerwca 2012r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie ar5t. 185 § 1Ppsa w zw. z art. 203 pkt. 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.