I OSK 1432/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 389/11 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 389/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie był przydzielony J. P. - żołnierzowi zawodowemu, na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. Przy ustalaniu powierzchni użytkowej lokalu uwzględniono żonę Z. i dzieci: M., A. (obecnie A. C. – skarżąca) i K. J. P. zmarł w listopadzie 2009 r., a w październiku 2009 r. zmarła Z. P. W lokalu zamieszkuje A. C. (z domu P.). W styczniu 2010 r. zainteresowana zwróciła się z prośbą o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wskazując na długoletnie zamieszkiwanie w tym lokalu oraz ponoszenie opłat. Zainteresowana mieszka w lokalu sama, otrzymuje wynagrodzenie ok. [...] zł brutto, a jej mąż W. C. mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, pracuje w Wojskowych [...] Nr [...] w Warszawie i zarabia ok. [...] zł brutto. W związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie znajdując żadnych cech wyjątkowych w rozumieniu tego przepisu. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził, iż warunkiem dopuszczalności przyznania prawa do zamieszkiwania w trybie powołanego art. 29 jest spełnienie dwóch przesłanek: "wyjątkowości sytuacji" i zgody Ministra Obrony Narodowej. A. C. nie należy do kategorii osób, które są czasowo lub trwale niezdolne do pracy. Państwo C. z tytułu zatrudnienia osiągają stałe dochody. Badając zaś możliwości lokalowe z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia lokali mieszkalnych żołnierzom pełniącym służbę w garnizonie Warszawa ustalono, że na realizację prawa do mieszkania oczekiwało 1496 żołnierzy służby stałej oraz 938 żołnierzy służby terminowej. Gdyby dyrektor oddziału regionalnego w prowadzonym postępowaniu ustalił, że wystąpiły przesłanki "sytuacji wyjątkowej" i należy wydać decyzję pozytywną dla strony, to wówczas ma obowiązek wystąpić do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody. W niniejszej sprawie wobec braku przesłanek wyjątkowości staranie się o zgodę Ministra Obrony Narodowej było zbędne. Oddalając skargę A. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że oba organy trafnie zastosowały do rozpatrzenia niniejszej sprawy art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. A. C. nie należy do kręgu osób wyszczególnionych w art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W sytuacji skarżącej brak jest cech wyjątkowości, niezbędnych do uruchomienia trybu przewidzianego w przepisie art. 29 ustawy i przyznania jej prawa do zamieszkania w przedmiotowym lokalu. Zainteresowana mieszka w lokalu sama i otrzymuje wynagrodzenie, natomiast mąż W. C. mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, i także otrzymuje wynagrodzenie. Taka sytuacja oraz fakt długotrwałego zamieszkiwania przez skarżącą w przedmiotowym lokalu i ponoszenie kosztów jego eksploatacji nie tworzy po jej stronie roszczenia z art. 29 powołanej ustawy. Organ prawidłowo zastosował powołany art. 29 również w zakresie proceduralnym i wnikliwie rozpatrzył sprawę, dlatego jego decyzja nie jest dowolna. Z powołanego art. 29 wynika, że gdyby dyrektor oddziału regionalnego w prowadzonym postępowaniu ustalił, że wystąpiły przesłanki "sytuacji wyjątkowej" i należy wydać decyzję pozytywną dla strony, to wówczas ma obowiązek wystąpić do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody. W niniejszej sprawie takiej wyjątkowej sytuacji brak i dlatego stosowne wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej byłoby nieprawidłowe. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 389/11 A. C. zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 kpa i błędną wykładnię z art. 29 zd. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, do czego nie daje podstaw art. 29 ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym przyjęcie, iż nie narusza prawa decyzja, która rozstrzyga kwestię odmiennie niż inna decyzja administracyjna ostateczna w rozumieniu art. 16 §1 kpa, która nie została uchylona, ani zmieniona, ani nie stwierdzono jej wygaśnięcia, czy nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zachodzi konieczność oceny, czy wymienienie danej osoby w ostatecznej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym wydawanej przez Wojskową Agencję Mieszkaniową przesądza o nabyciu przez nią prawa do zamieszkiwania w lokalu, którego decyzja dotyczy. Ponadto, czy decyzja, która rozstrzyga odmiennie, niż inna decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 §1 kpa, której nie uchylono, nie zmieniono, ani nie stwierdzono jej nieważności, albo wygaśnięcia powoduje, że dana osoba jest uprawniona do zamieszkiwania w danym lokalu mieszkalnym, i w konsekwencji, czy decyzja ta nie narusza w sposób istotny art. 16 §1 kpa i w tym zakresie podlega uchyleniu przez sąd administracyjny. Poważne wątpliwości budzi także brak zaskarżalnego postanowienia Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie zgody na przyznanie prawa do zamieszkiwania. Przepis art. 29 zd. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera w sobie sytuację, o której mowa w art. 106 §5 kpa, to jest zajęcia stanowiska przez inny organ, co stanowi zagadnienie wstępne. Przesądza o tym m.in. fakt, że już Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wiedząc o toczącym się postępowaniu, powinien był wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i postanowienia Ministra Obrony Narodowej, albowiem należy traktować zajęcie stanowiska przez Ministra Obrony Narodowej jako zagadnienie wstępne dla własnej decyzji przydzielającej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, bądź odmawiające takiego prawa. Ten organ nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia poza przedwczesną decyzją. Postępowanie w trybie art. 29 ustawy jest postępowaniem dwuetapowym, gdzie każdy z etapów kończy się wydaniem aktu administracyjnego (postanowienia MON i decyzji właściwej Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM), zaś Minister Obrony Narodowej powinien kierować się przede wszystkim sytuacją i wyjaśnieniami samego zainteresowanego w złożonym do niego bezpośrednio wniosku lub w odrębnym piśmie. Dopiero postanowienie MON o tym, iż ogólnie dana osoba ma prawo ubiegać się o przydział konkretnego lokalu znajdującego się w zasobach WAM od Dyrektora WAM, czyli wyrażającego ogólną zgodę na taki przydział, otwiera możliwość do tego aby ubiegać się o prawo zamieszkiwania w konkretnym lokalu mieszkalnym, o czym w formie decyzji orzeka Dyrektor WAM i przydziela konkretny lokal, który sam wskazuje w decyzji. Instytucja współdziałania uregulowana w kpa wymaga wystąpienia z urzędu przez organ rozstrzygający sprawę do innego organu. Postępowanie z art. 29 polega na niezależnym działaniu dwóch organów, gdzie postanowienie jednego wywiera wpływ na decyzję drugiego organu. Taka była intencja ustawodawcy i tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył prawo procesowe. Lokal nie jest zajmowany bez tytułu prawnego, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przydziale tego lokalu, w której odwołująca się została wymieniona jako osoba uprawniona. Decyzją tą przydzielono prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym także skarżącej, co zostało wprost wyrażone słowami: "uprawniony do zamieszkiwania". Decyzja ta ma charakter ostateczny. Nigdy co do niej nawet nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie odwoławcze, czy też nadzwyczajne o jej uchylenie, albo zmianę, czy stwierdzenie nieważności. Oznacza to, iż przydział lokalu na jej podstawie tak długo zachowuje swój stały charakter (na czas nieokreślony), dopóki nie zostanie decyzja ta zmieniona, czy uchylona. Po prostu do tego czasu z mocy zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, obowiązuje i jest wiążąca, nie tylko dla strony i organu, który ją wydał, lecz także dla innych podmiotów, czy organów. Ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji możliwe jest jedynie po uzyskaniu zgody zainteresowanych. Strona nabyła bowiem na jej podstawie prawo, którego nie może zostać bez zmiany decyzji pozbawiona. Wedle Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 130/06), poprzez decyzję przydziałową pomiędzy żołnierzem zawodowym i osobą wymienioną w decyzji a Wojskową Agencją Mieszkaniową dochodzi do powstania stosunku najmu na podstawie umowy zawartej w sposób dorozumiany. Oznacza to, iż w pierwszej kolejności musi dojść do rozwiązania tego stosunku prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgoda Ministra Obrony Narodowej jest warunkiem koniecznym przy wydaniu decyzji pozytywnej, tj. po ustaleniu przez właściwy organ zaistnienia sytuacji wyjątkowej w konkretnym przypadku. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do przypisania Ministrowi kompetencji dyrektora w zakresie oceny sytuacji wyjątkowej osoby innej niż żołnierz zawodowy i de facto "podjęcia decyzji" o prawie zamieszkiwania w lokalu Agencji. Zgoda Ministra nie jest zgodą dla strony do ubiegania się o lokal w obliczu przedstawionej sytuacji własnej jako wyjątkowej lecz dla dyrektora, jako warunek wydania decyzji o prawie zamieszkiwania. Z imiennego przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. nie wynika uprawnienie do zajmowania lokalu przez skarżącą po śmierci osoby, na rzecz której nakaz został wydany. Stan rodzinny żołnierza w chwili przydziału lokalu miał znaczenie dla określenia rozmiaru przydzielanej kwatery, i wzmianka o osobach bliskich w nakazie nie czyni z tych osób uprawnionych do lokalu na równi z żołnierzem. W nakazie nie ma sformułowania "uprawniony do zamieszkania", jak podaje kasator. Imienny nakaz przydziału został wydany na rzecz żołnierza z tytułu pełnienia służby jako realizacja "prawa do kwatery" i wygasł wraz ze śmiercią osoby uprawnionej, nie można zatem twierdzić, że nakaz ten dalej istnieje i służy jako tytuł prawny osobom wymienionym w nakazie, jako że ich wyszczególnienie w tym nakazie wynikało z faktu bycia rodziną żołnierza, uwzględnianą przy ustalaniu właściwej powierzchni lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie podczas, gdy Sąd nie orzekał na podstawie tego przepisu. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd przepisu prawa procesowego, którego Sąd niezastosował nie może być skutecznie rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny bez jednoczesnego zarzucenia w skardze kasacyjnej naruszenia zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa procesowego. W żadnym bowiem miejscu skargi kasacyjnej nie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego przez ten Sąd art. 151 ppsa. Naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa – wskazanego w skardze kasacyjnej - mogłoby być rozważane co najmniej wtedy, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucił i wykazał naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem wyręczać skarżącego kasacyjnie w formułowaniu zarzutu kasacyjnego mającego skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, skoro nie jest rolą tego Sądu poszukiwanie jakichkolwiek wadliwości prawnych orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji, lecz jedynie ocena tego orzeczenia przez pryzmat zasadności zarzutów kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaniechanie uzyskania przez organy orzekające zgody Ministra Obrony Narodowej, ponieważ w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (o treści obowiązującej przed dniem 1 lipca 2010 r., jako mającej zastosowanie w niniejszej sprawie) wskazano, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Oznacza to, iż zgoda Ministra Obrony Narodowej wymagana jest tylko przy wydawaniu decyzji o prawie zamieszkiwania, a nie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie zamieszkiwania, w tym decyzji o odmowie takiego prawa, jak w niniejszej sprawie. Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w powiązaniu z art. 106 kpa nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez jego niezastosowanie w związku z okolicznością, że inną decyzją o przydziale lokalu wydaną w 1973 r. odmiennie rozstrzygnięto sprawę tego przydziału. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej o przyznanie prawa do zamieszkiwania lokalu, dlatego niezrozumiały jest zarzut kasacyjny pozostawania tej decyzji w sprzeczności z uprzednią decyzją o przydziale lokalu. Jeżeli w ocenie skarżącej decyzja wydana w 1973 r. uprawnia ją do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, to zbędne byłoby występowanie przez nią o wydanie kolejnej decyzji w tym zakresie. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji skutkuje nieuznaniem takiej oceny skarżącej za prawidłową, co zasługuje na aprobatę. Decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego wydana w 1973 r. uprawniała do zajmowania tego lokalu przez żołnierza i jego rodzinę z racji pełnienia służby wojskowej. Z chwilą śmierci żołnierza odpadła zatem podstawa do dalszego zajmowania tego lokalu przez skarżącą, skoro w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (o treści mającej zastosowanie w niniejszej sprawie) jednoznacznie wskazano na tryb uzyskiwania prawa do zamieszkiwania tego lokalu przez inne osoby, aniżeli żołnierz służby stałej, którymi to osobami są zatem także członkowie rodziny żołnierza po jego śmierci. W tych okolicznościach decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego w 1973 r. ojcu skarżącej, jako żołnierzowi, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.