I OSK 1444/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1959/12 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w K. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1959/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. F. zwróciła się do Kancelarii Sejmu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie wykazu nazwisk posłów na Sejm VII Kadencji, którym udzielono pożyczek mieszkaniowych z funduszu socjalnego oraz informacji o wysokości tych pożyczek poszczególnym posłom. Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32) w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 31 lipca 2012 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nazwisk posłów na Sejm VII Kadencji, którzy otrzymali pożyczki na cele mieszkaniowe z funduszu świadczeń socjalnych oraz wysokości wypłaconych im świadczeń. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. F. wystąpiła do Szefa Kancelarii Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał na szerokie, w świetle orzecznictwa, rozumienie informacji publicznej. Zakwestionował przy tym powołanie się przez organ na art. 5 ust. 2 ustawy, jako podstawę odmowy udzielenia żądanej informacji, podnosząc, że korzystanie przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych, do czego mają prawo na podstawie art. 41 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wykonywaniu mandatu", należy do warunków sprawowania mandatu, mających charakter analogiczny do warunków wykonywania funkcji publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a które wyłączają możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności. Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku ewentualnego powiązania pomiędzy pobieraniem świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych a sferą prywatności, związanego z możliwością przenikania się sfery sprawowania funkcji publicznej oraz sfery prywatności, należy przyznać prymat prawu do informacji publicznej, ze względu na interes ogólny, jakim jest zagwarantowanie jak najdalej idącej przejrzystości działań władz publicznych. Wnioskodawca przywołał przy tym art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu, nakładający na posła obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, który, jego zdaniem, jest przykładem realizacji zasady jawności władz publicznych oraz ma charakter analogiczny do zakresu żądanej informacji. Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 202c ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32), decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. znak nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nazwisk posłów na Sejm VII Kadencji, którzy otrzymali pożyczki na cele mieszkalne z funduszu świadczeń socjalnych oraz wysokości wypłaconych im świadczeń. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Kancelarii Sejmu podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu określa Regulamin Sejmu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu-na zasadach i w trybie określonych w cyt. ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem organu II instancji, informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych, z którego korzystają posłowie, dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną, która, co do zasady podlega udostępnieniu. Szef Kancelarii Sejmu wyjaśnił, że jawność działalności podmiotów sprawujących władzę publiczną oraz gospodarujących majątkiem publicznym wymaga ograniczenia sfery prywatności posłów jedynie w zakresie dotyczącym sprawowania przez nich funkcji publicznej, czego wyrazem jest art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że ustawodawca w ww. przepisie różnicuje sytuację osób pełniących funkcje publiczne na te mające związek z pełnieniem tych funkcji oraz takiego związku nieposiadające. Zdaniem Szefa Kancelarii Sejmu, korzystanie przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych nie dotyczy czynności podejmowanych przez nich w ramach sprawowania mandatu. Możliwość otrzymania świadczenia z funduszu uzależniona jest bowiem tylko od osobistej, bytowej sytuacji posła, a nie od jego aktywności poselskiej. Tym samym, udzielenie informacji o danych osobowych posła korzystającego z funduszu oraz przyznanych mu świadczeń stanowiłaby naruszenie art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Szef Kancelarii Sejmu wskazał, iż tego stanu rzeczy nie zmienia przywołany przez wnioskodawcę art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu. Składane przez posłów i podawane do wiadomości publicznej świadczenia majątkowe pozwalają na ustalenie ogólnego stanu ich aktywów i pasywów, ale nie wyszczególniają świadczeń o charakterze socjalnym, choć nie wyklucza to podania przez posła bardziej szczegółowych informacji w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który został wskazany przez organ, jako podstawa odmowy udzielenia informacji publicznej ustanawia ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jednak ograniczenie to nie rozciąga się na informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne, które mają związek z pełnieniem tych funkcji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała na szerokie rozumienie informacji publicznej podnosząc te same argumenty, które zawarła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Sejmu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Szef Kancelarii Sejmu podkreślił, że choć ochrona prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest ograniczona, to nie oznacza, że w ogóle ona tym osobom nie przysługuje, a granicę wyznacza tu związek z pełnieniem funkcji publicznej. Zaznaczył, że świadczenia socjalne otrzymywane przez posłów zależą od ich sytuacji socjalnej i są niezależne od wykonywania funkcji publicznej, a zatem dostęp do informacji o ich wysokości podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż problematyka korzystania przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem funkcji publicznej, jaką jest sprawowanie funkcji posła. Zapomogi socjalne są bowiem wykorzystywane na cele związane z osobistą sytuacją parlamentarzystów, a nie cele związane z ustawowymi obowiązkami posłów. Także wysokość tych zapomóg pozostaje w oderwaniu od aktywności poselskiej w trakcie wykonywania mandatu. Nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez posłów z ciążących na nich obowiązków. Powyższe konkluzje wynikają wprost z treści art. 8 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Zgodnie z powyższą normą prawną, przyznawanie ulgowych usług i świadczeń, oraz wysokość dopłat z funduszu, uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Jedynym kryterium przyznawania świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych jest zatem kryterium socjalne. Uzasadnienie prezentowanego przez organ stanowiska można również wywieść z systematyki ustawy o wykonywaniu mandatu. Artykuł 41, regulujący omawianą problematykę, został bowiem umiejscowiony w rozdziale 5, natomiast regulacje dotyczące praw i obowiązków posłów znalazły się w rozdziale 2 i 3 ustawy. Powyższe dodatkowo potwierdza więc tezę, że możliwość otrzymania pomocy socjalnej przez posłów, uzależniona jest jedynie od ich sytuacji osobistej, a nie aktywności parlamentarnej. Pomoc ta nie ma więc związku z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za chybiony uznać też należy argument strony, iż na omawianą problematykę należy spojrzeć tak, jak na materię wynagrodzeń poselskich. Uposażenie parlamentarzystów, w przeciwieństwie do ich prawa do świadczeń socjalnych, stanowi zapłatę za wykonywanie przez nich mandatu, a więc piastowanie funkcji publicznej. Stąd więc podlega ono ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za okoliczność pozostającą bez związku z materią świadczeń socjalnych uznać również należy obowiązek składania przez posłów oświadczeń majątkowych. To, że istnieje taki obowiązek nie zmienia bowiem faktu, że świadczenie socjalne, jako pozostające bez związku z pełnieniem funkcji posła, podlega wyłączeniu spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. zarzucając mu: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a – polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w skardze na decyzje, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a – polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy poprzez nieustalenie charakteru świadczeń socjalnych o które zapytanie składał wnioskodawca, a przez to nie wzięcie pod uwagę przepisów art. 35 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, 3) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 35 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora polegające na przyjęciu, że informacja o udzieleniu pożyczki posłom na cele mieszkaniowe wraz z wysokością tej pożyczki oraz imieniem i nazwiskiem posła są informacjami, które objęte są prawem do prywatności posłów, a więc, że dostęp do nich jest ograniczony, 4) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 41 ust. 1 u.w.m.p.s. o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, że informacja o udzieleniu pożyczki posłom na cele mieszkaniowe wraz z wysokością tej pożyczki oraz imieniem i nazwiskiem posła nie są informacjami związanymi w jakikolwiek sposób z pełnieniem funkcji publicznej przez posłów w szczególności informacjami o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, 5) naruszenie art. 2 oraz art. 8 ust. 2 w związku z art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zastosowanie wykładni ograniczającej co do istoty prawo do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Kancelarii Sejmu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego za nieusprawiedliwione. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nieustalenie charakteru świadczeń socjalnych, o które pytał wnioskodawca. Zdaniem skarżącego istnieje ścisły związek pomiędzy pełnieniem funkcji publicznej przez posła a możliwością pobierania świadczeń z socjalnego funduszu świadczeń socjalnych. Rozumowanie to nie jest jednak prawidłowe przy uwzględnieniu treści przepisów ustawy z dnia 4 maja 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Pracodawców zobowiązanych do tworzenia funduszu socjalnego oraz osoby uprawnione do korzystania z funduszu wskazuje art. 3 ww. ustawy. Z zawartych w tym przepisie norm wynika, że Sejm jest jednym z wielu pracodawców zobowiązanych do utworzenia funduszu a uprawnieni do korzystania z niego są nie tylko pracownicy (inni poza posłami), ale też ich rodziny, emeryci i renciści będący byłymi pracownikami i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca w regulaminie przyznał prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu (art. 3 ust. 5 ustawy). Jak z powyższego wynika możliwość uzyskania świadczeń z funduszu socjalnego nie jest absolutnie związana z wykonywaniem mandatu posła i senatora, a wręcz przeciwnie, możliwość taką ma bardzo szeroki krąg osób wskazanych w art. 3 ust. 5 ustawy o zakładowym funduszu socjalnym. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny bowiem sąd w sposób wystarczający na dokonanie kontroli instancyjnej uzasadnił swoje stanowisko, a charakter świadczeń z funduszu socjalnego nie budzi wątpliwości. Na charakter tych świadczeń wskazał zresztą Sąd I instancji przywołując treść art. 3 ustawy o F. stwierdzając, że ich przyznanie uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej. Niewątpliwie dane dotyczące środków, którymi dysponuje F. są informacją publiczną. Pozostaje w tej sytuacji udzielić odpowiedzi na pytanie czy trafnie organ odmówił jej udzielenia powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy w ten sposób naruszył przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej. Prawo do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP jest jednym z podstawowych praw w społeczeństwie obywatelskim w państwie prawa. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że nie jest to norma o charakterze absolutnym a jej realizacja może podlegać ograniczeniom. Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na ograniczenia takie wskazuje m.in. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiąc, że prawo to podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Przepisy takie zawiera ustawa o ochronie danych osobowych. Jednak art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza wskazane wyżej ograniczenia w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, ale tylko wówczas gdy żądane informacje mają związek z pełnieniem tych funkcji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. w sprawie K 17/05 stwierdził, że w każdym przypadku ujawnienie informacji na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Otrzymanie pożyczki z funduszu socjalnego nie ma żadnego związku ze sposobem funkcjonowania posła czy senatora ani też z ewentualną oceną jakości działania w czasie wykonywania mandatu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że żądana informacja nie ma żadnego związku z wykonywaniem mandatu posła czy senatora. Ograniczenie dotyczące prawa do prywatności i ochrony danych osobowych nie mogą w tej sytuacji znaleźć zastosowania. Tym samym za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Co do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora należy stwierdzić, że nie mógł on zostać naruszony, nie obowiązywał bowiem zarówno w dacie wydawania decyzji przez organ jak i w dacie wyrokowania. Z kolei przepis art. 35 ust. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora dotyczy jawności ich oświadczeń majątkowych. Również nie znajdował w sprawie zastosowania i mógłby został naruszony gdyby Marszałkowie Sejmu lub Senatu nie wykonali nałożonego na nich obowiązku opublikowania w formie zapisu elektronicznego informacji zawartych w oświadczeniach o stanie majątku. Oświadczenia te zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy zawierają informację o zaciągniętych przez posłów senatorów kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone. Przepisy te zapewniają zatem możliwość społecznej kontroli nad gospodarowaniem środkami funduszu socjalnego i tym bardziej przemawiają przeciwko tworzeniu, na żądanie wnioskodawcy, zbioru zawierającego dane objęte ochroną ustawową. Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest świadectwem konieczności wyważenia interesów publicznego i prywatnego. Ustawodawca wyraźnie ograniczył prawo do informacji publicznej do tej sfery funkcjonowania osób wykonujących funkcje publiczne, która ma związek z wykonywaniem tych funkcji. Przekroczenie tej graniczy byłoby naruszeniem przepisów Konstytucji dotyczących ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji) i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.