I OSK 1447/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska Leszek Leszczyński Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fabryki Przetworów Chemicznych "[...]" S.A. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt IV SAB/Wa 59/08 w sprawie ze skargi Fabryki Przetworów Chemicznych "[...]" S.A. w R. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt IV SAB/Wa 59/08 oddalił skargę Fabryki Przetworów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Minister Przemysłu i Handlu orzeczeniem z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] przejął na własność Państwa za odszkodowaniem Fabrykę Przetworów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w R. k. C. Następnie orzeczeniem z dnia [...] września 1961 r. Minister Przemysłu Chemicznego zatwierdził protokoły zdawczo - odbiorcze z dnia [...] listopada 1948 r. oraz [...] listopada 1959 r. dotyczące przejęcia poszczególnych składników mienia ruchomego i nieruchomego powyższego przedsiębiorstwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 Kpa, stwierdził w części nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. i orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...]września 1961 r. ( pkt 1) oraz orzekł, że wskazane orzeczenia w pozostałej części dotyczącej nieruchomości gruntowej o pow. 0,1022 ha, położonej w Ł. przy ul. W. (dawna ul. D.), zostały wydane z naruszeniem prawa (pkt 2). Rozstrzygnięcie to Minister w dniu [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę Spółki "[...]" na decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r. oddalił wyrokiem z dnia 28 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 170/04. Następnie Fabryka Przetworów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w R. wnioskami z dnia 10 stycznia 2005 r. i dnia 14 grudnia 2005 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę, na podstawie art.160 k.p.a., odszkodowania z tytułu bezprawnego przejęcia jej przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa. W związku z nierozpatrzniem tych żądań Spółka w dniu 18 marca 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki, zarzucając, iż mimo upływu 4 lat od podjęcia decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych organ nie ustalił i nie wypłacił Fabryce Przetworów Chemicznych "[...]" S.A. w R. odszkodowania z tytułu poniesienia szkody rzeczywistej i utraconych korzyści powstałych w wyniku bezprawnego przejęcia mienia. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż w dniu [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 160 § 4 kpa, wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania w kwocie 265.630,34 zł z tytułu utraconych korzyści w postaci czynszu dzierżawnego za bezprawne użytkowanie nieruchomości o pow. 0,1022 ha położonej w Ł. przy ul. W., stanowiącej składnik majątku nieprawnie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa pn. Fabryka Przetworów Chemicznych "[...]" S.A. w R. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt IV SAB/Wa 59/05, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę Fabryki Przetworów Chemicznych "[...]" S. A. z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Gospodarki. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Nieistotne przy tym jest, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy, określonych w art. 35 i art. 36 kpa. W sprawie takich skarg sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie ma też podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność. Sprawę taką należy zatem rozpoznać merytorycznie, chyba że skarżący cofnie skargę. Jeśli skarżący nie cofa skargi, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. WSA w Warszawie zauważył ponadto, że w niniejszej sprawie Minister Gospodarki już po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed rozprawą, tj. w dniu [...] kwietnia 2008 r., wydał decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania. Skarżąca w dniu 28 kwietnia 2008 r. wystąpiła do organu o uzupełnienie powyższej decyzji, uznając, iż nie rozstrzyga ona o całości żądania Spółki. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r, na podstawie art. 111 § 1 kpa, odmówił uwzględnienia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do wydania orzeczenia stwierdzającego pozostawanie organu w bezczynności. Sąd nie ma bowiem możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, a zatem załatwił sprawę w rozumieniu art. 35 kpa, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów. Spełnienie żądania strony doprowadziłoby do sytuacji, w której Sąd zobowiązany byłby rozpoznać merytorycznie zarówno decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak i postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2008 r,. do czego w sprawie ze skargi na bezczynność nie ma uprawnień. W związku z tym przedmiotowa skarga podlegała oddaleniu. Natomiast strona może kwestionować rozstrzygnięcie wydane po wniesieniu skargi na bezczynność w drodze odrębnego środka odwoławczego, o czym została pouczona we wskazanej decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Fabryka Przetworów Chemicznych "[...]" S. A. z siedzibą w R., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wydał decyzję niezupełną, a więc nie załatwił sprawy w rozumieniu art. 35 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. była decyzją cząstkowa, niekompletną i jej treść była nieadekwatna do zakresu żądania Spółki. Roszczenie skarżącej obejmowało ustalenie oraz wypłatę odszkodowania w zakresie rzeczywistej szkody poniesionej w majątku ruchomym i nieruchomym, a ponadto utraconych korzyści poniesionych w wyniku wadliwej nacjonalizacji przedsiębiorstwa. Skoro, postępowanie wyjaśniające obejmowało całość żądania strony skarżącej, co potwierdza postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006 r. o dopuszczeniu dowodu z ekspertyzy biegłego w przedmiocie żądania wnioskodawcy oraz zgromadzone w sprawie dowody, to nie może budzić wątpliwości, iż przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie wysokości odszkodowania w zakresie pełnej szkody poniesionej przez spółkę, a nie tylko szkody będącej wynikiem bezprawnie znacjonalizowanej jednej działki w Ł. W ocenie strony skarżącej Minister Gospodarki w sposób dowolny wybrał fragment żądania i rozstrzygnięcie wydał jedynie w tym zakresie, lekceważąc prawa strony skarżącej i zasady praworządności. W postanowieniu z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Gospodarki stwierdził, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. była decyzją całkowitą. Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przez kolejne dwa lata Minister Gospodarki kontynuował w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne. Z powyższych względów, zdaniem kasatora, należy uznać, że Minister Gospodarki w rzeczywistości nie wydał decyzji merytorycznej co do całości żądania, a więc nie załatwił sprawy. Skoro podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie to, w sprawie niniejszej ochrona taka byłaby iluzoryczna, gdyby wydanie przez organ administracji cząstkowego rozstrzygnięcia, co do dowolnie wybranego fragmentu żądania, na dodatek stanowiącego zaledwie ok. 1% zakresu roszczenia, zamykało stronie drogę administracyjną - ze wszystkimi tego konsekwencjami. Na koniec swych rozważań, autor skargi kasacyjnej, wskazał, iż teza zawarta w zaskarżonym wyroku, iż "spełnienie żądania stron doprowadziłoby w konsekwencji do sytuacji, w której Sąd zobowiązany byłby rozpoznać merytorycznie zarówno decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. jak i postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2008 r., od czego w sprawie ze skargi na bezczynność nie ma uprawnień", nie jest słuszna, bowiem skarżącej spółce nie chodziło o merytoryczną ocenę w/w decyzji, ale o porównanie przez WSA w Warszawie zakresu tego rozstrzygnięcia z zakresem prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji, oddalając skargę na bezczynność, naruszył art. 35 § 1 kpa niesłusznie przyjmując, iż organ administracji publicznej, wydając decyzję cząstkową i niezupełną nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Ocenia jedynie zasadność zarzutów kasacyjnych. Nie jest przy tym uprawniony do ich konkretyzowania, jeżeli zostały postawione w sposób nieprecyzyjny lub niejasny. Nie może też ich uzupełniać, ani dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem naruszenia innych przepisów niż wskazane przez samego kasatora. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem ograniczony określonymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taka samą postać jak uchybienie normom prawa materialnego, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor nie powołał tylko ogólnie art.174 P.p.s.a. Natomiast nie sprecyzował czy zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), czy naruszenie prawa materialnego w znaczeniu art.174 pkt 1 P.p.s.a. Niezależnie od tego, jakie były rzeczywiste intencje kasatora i do której z omawianych podstaw kasacyjnych rzeczywiście zamierzał on zakwalifikować wytknięte uchybienie, to i tak zarzut ten został błędnie sformułowany. Powołanego art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie można określać i traktować jako normy prawa materialnego, skoro w sposób oczywisty jest to przepis o charakterze procesowym. Ponadto adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że przez normy postępowania, o których mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć wyłącznie przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. W ramach wskazanej podstawy skarżący musi zatem bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji a nie same przepisy kpa. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej a nie procedury sądowej. Wskazane w art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod katem zachowania przepisów obowiązujących ten organ (por. niepublik. wyrok NSA z 17 czerwca 2004r sygn. akt I OSK 337/04.). Skoro strona skarżąca ograniczyła się do wytknięcia Sądowi I instancji naruszenia wyłącznie art. 35 § 1 kpa, nie kwestionując złamania jakichkolwiek przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to taki zarzut jako wadliwie postawiony nie podlegał merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.