I OSK 1451/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3025/02 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 3025/02 uwzględnił skargę W. N. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 11 pkt 1 i 2a, art. 27 ust. 1-3, art. 43 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił W. N. przyznania zasiłku stałego. Wskazał, że warunkiem przyznania takiej pomocy jest stwierdzenie, iż wnioskodawczyni jest osobą zdolną do pracy, lecz nie pozostającą w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu rehabilitacyjnym, leczniczym oraz edukacyjnym, a dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego kryterium dochodowego dla danej rodziny, a dziecko uprawnione jest do zasiłku pielęgnacyjnego. Na posiedzeniu w dniu 27 sierpnia 2002 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczył dziecko do osób niepełnosprawnych do 31 sierpnia 2005 r. Dziecko wymagało stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, natomiast nie wymagało korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji i stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, iż dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego, skoro jednakże nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) zasiłek stały nie mógł zostać przyznany. W odwołaniu od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej W. N. zarzuciła, że jej dziecko wymaga stałego współudziału opiekuna na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podniosła, że dowozi codziennie syna do szkoły odległej o 7 kilometrów od domu. Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W orzeczeniu powiatowego zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, poza ustaleniem niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7) oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8). Analizując materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że rodzina wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe. Syn choruje na astmę oskrzelową i alergię pokarmową. Z ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności wydanego w dniu 27 sierpnia 2002 r. wynika, że M. N. zaliczony został do osób niepełnosprawnych i we wskazaniach nie stwierdzono konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ stwierdził, iż nie został zatem spełniony jeden z warunków określonych w art. 27 ust. 1 ustawy to jest posiadanie przez dziecko orzeczonego wskazania, o którym mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniosła W. N. podnosząc zarzuty przedstawione w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśniła, że syn jest opóźniony w rozwoju, z uwagi na alergię pokarmową nie może być objęty żadnym dożywianiem, wozi syna do poradni na badania i konsultacje oraz do szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu organy obydwu instancji nie przeprowadziły analizy przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie wypowiedziały się czy warunki wymienione w tym przepisie (konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym) muszą być spełnione łącznie, czy też wystarcza spełnienie jednego z nich (konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia , rehabilitacji i edukacji). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono również dlaczego organ przyjął, że wskazania, o których mowa w tym przepisie (art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji), muszą być spełnione łącznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z konstrukcji przepisu art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji nie wynika, żeby wszystkie jego punkty miały być spełnione łącznie. Podkreślił, że niektóre punkty tego przepisu - ze względu na ich treść - pozostają w alternatywie rozłącznej. Wobec powyższego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, niezbędnym jest dokonanie szczegółowej analizy przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dla przyznania zasiłku stałego muszą być spełnione następujące warunki: 1. osoba starająca się o zasiłek stały musi być zdolna do pracy, 2. nie może pozostawać w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, 3. opieka sprawowana przez osobę starającą się o zasiłek stały ma polegać na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, 4. dochód rodziny nie może przekraczać półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, 5. dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.). W ocenie Sądu istotnym było czy opieka sprawowana przez skarżącą nad dzieckiem wymaga bezpośredniej, osobistej pielęgnacji (przy czym bezpośrednia osobista pielęgnacja nie musi być wynikiem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji dziecka, gdyż warunek taki nie wynika z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy) lub systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Spójnik "i" użyty w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej: opieka ma polegać na "bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym" – zdaniem Sądu – nie musi oznaczać koniunkcji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego uchylenie. Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przesłanki do których się odnosi, zawarte w ramach odesłania do art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych – nie muszą być spełnione łącznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ramach odesłania zawartego w normie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do wskazań z art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - został użyty funktor zdaniowy "i", będący wyznacznikiem koniunkcji. Natomiast koniunkcja oznacza, że sytuacja przewidziana w tym przepisie zachodzi wówczas, kiedy równocześnie wystąpią czynniki połączone funktorem "i". Skarżący organ podniósł także, że spójnik "i" oznacza koniunkcję, zatem obydwa człony zdania muszą być prawdziwe – w tym przypadku spełnione, aby wynikł określony skutek z analizowanej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są nie podważone ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W świetle przedstawionego stanu faktycznego, W. N. ubiegająca się o przyznanie zasiłku stałego jest osobą zdolną do pracy, lecz nie pozostającą w zatrudnieniu, która spełnia kryteria ustawowe do ubiegania się o zasiłek stały. M. N. ma orzeczoną niepełnosprawność ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.). Zarzut skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii błędnego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przyjęcia, że przesłanki zawarte w ramach odesłania do art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie muszą być spełnione łącznie. Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że podstawą uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, był brak analizy całego przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie tylko jego części odnoszącej się do odesłania do art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obu instancji nie wypowiedziały się, czy warunki wymienione w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym muszą być spełnione razem, czy też wystarczającym jest spełnienie jednego z nich. Nie dokonywał zatem wykładni tego przepisu w części dotyczącej odesłania do art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 cyt. ustawy. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do zbadania i wyjaśnienia wyżej wymienionych kwestii. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.